II SA/Gd 200/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi E. N. i R. N. na postanowienie Wojewody z dnia 20 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wglądu do akt sprawy oddala skargę. E. N. i R. N. wnieśli skargę na pkt 3 postanowienia Wojewody z 20 grudnia 2019 r. uchylającego postanowienie własne z 18 października 2019 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta z 27 sierpnia 2019 r. o odmowie wglądu do akt spraw dotyczących budynku przy ul. B. w S. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu 15 kwietnia 2019 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury w Urzędzie Miejskim wpłynęło podanie E.i R. N. o udostępnienie dokumentów archiwalnych oraz umożliwienie dokonania odpisów dotyczących ściany południowej budynku przy ul. B., stycznej do działki nr [..] i posadowionego na niej budynku pod adresem M. Dnia 26 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta skierował do wnioskodawców pismo informując o odmowie udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Od powyższego pisma odwołanie złożyli skarżący. Postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podał, iż pismo Prezydenta Miasta z 26 kwietnia 2019 r. nie jest decyzją, a ma jedynie charakter informująco-wyjaśniający i stanowi czynność materialno-techniczną, zatem nie służy od niego odwołanie. Zobowiązał także organ I instancji do wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie. Dnia 29 lipca 2019 r. pełnomocnik E.i R. N. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta. Postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącym wglądu w akta sprawy dotyczących budynku przy ul. B. w S. Na powyższe rozstrzygnięcie E.i R. N. wnieśli w ustawowym terminie zażalenie do Wojewody. Po rozpatrzeniu zażalenia i zapoznaniu się z materiałem dowodowym Wojewoda postanowieniem z 18 października 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W treści uzasadnienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej "k.p.a.") stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei według art. 73 § 1 strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2). Natomiast art. 74 § 2 przewiduje, że odmowa umożliwienia stronie działania w tym zakresie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Na podstawie akt Wojewoda ustalił, że E. i R. N. są współwłaścicielami działki nr [..], na której znajduje się budynek mieszkalny w granicy z działką nr [.]. i w styczności z budynkiem mieszkalnym na tej działce. Natomiast z akt postępowań administracyjnych dotyczących budynku pod adresem B. wynika, iż wnioskodawcy nie brali udziału w żadnym z postępowań dotyczących tego budynku i nie zostali uznani w żadnym za stronę. W związku z powyższym otrzymali odmowę wglądu w akta spraw dotyczących budynku przy ul. B. w S. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli E. i R. N. Wojewoda postanowieniem z 20 grudnia 2019 r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) po uwzględnieniu w całości skargi E. i R. N. na postanowienie Wojewody z 18 października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 27 sierpnia 2019 r. o odmowie wglądu w akta spraw dotyczących budynku przy ul. B. w S. orzekł o: uchyleniu postanowienia Wojewody z 18 października 2019 r.; uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z 27 sierpnia 2019 r. i zobowiązał Prezydenta Miasta do udostępnienia E. i R. N. akt spraw dotyczących budynku przy ul. B.; stwierdził, że wydanie postanowienia Wojewody z 18 października 2019 r. nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Bez wątpienia podejmowana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny, kontrolując własne rozstrzygnięcie. Podstawowym warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 811/10; z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 810/10; z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07; z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1899/06). Ponownie oceniając sprawę Wojewoda wskazał, że realizacja przez organ uprawnienia strony wynikającego z przywołanego wyżej art. 73 k.p.a. może być załatwiona albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie i umożliwienie jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnionych odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie tylko kwestii wpadkowej, dotyczącej toku postępowania głównego (oceny dopuszczalności pozbawienia strony, która żąda dostępu do akt, przysługujących jej uprawnień procesowych). Przy ocenie w sprawie udostępnienia akt należy wziąć pod uwagę przesłankę podmiotową żądania, a więc ustalenie, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania zgłoszone przez podmiot twierdzący, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uznane za czynność podjętą w ramach postępowania i zostać rozpoznane na podstawie przepisów k.p.a. normujących warunki jej skuteczności. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak wynika z wypisu z księgi wieczystej, właścicielami działki nr [..], na której znajduje się budynek styczny do budynku na dz. nr [..], E. i R.N. zostali na mocy umowy sprzedaży z 2004 r. Nie brali udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. B., w tym dotyczących m.in. remontu i przebudowy z 1975 r., czy też remontu pokrycia dachu i docieplenia budynku z 2011 r. Przy skardze na postanowienie Wojewody z 18 października 2019 r. E. i R. N. przedłożyli dokumenty, z których wynika, że nabyli budynek przy ul. M. od Gminy Miasta. Wobec otrzymanych dowodów Wojewoda stwierdził, iż skarżącym jako następcom prawnym pierwotnego właściciela przedmiotowego budynku, przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących sąsiedniej nieruchomości przy ul. B., zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. Niezależnie od powyższych ustaleń Wojewoda wskazał, iż właściciel budynku na granicy nieruchomości zawsze powinien być uznany za stronę w postępowaniach dotyczących sąsiedniej nieruchomości, w szczególności, gdy prace budowlane wykonywane są w budynku stycznym do jego nieruchomości. Znajduje się on wówczas w obszarze oddziaływania inwestycji, który zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien być zatem uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu. W związku z powyższym Prezydent Miasta był w obowiązku udostępnić wnioskodawcom akta spraw archiwalnych związanych z budynkiem przy ul. B. w S. W świetle poczynionych rozważań, wskazanych argumentów i przytoczonych jak wyżej przepisów prawa, dokonując autokontroli rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zaskarżone postanowienie z 18 października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 27 sierpnia 2019 r. zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. We wniesionej skardze skarżący zakwestionowali rozstrzygnięcie pkt 3 postanowienia wydanego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. zawierające stwierdzenie, że wydanie postanowienia Wojewody z 18 października 2019 r. nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli skarżący, że organ odwoławczy uznając za zasadną odmowę udostępnienia im dokumentów dotyczących sąsiedniej nieruchomości doprowadził do opóźnienia prowadzonej przez nich inwestycji o 10 miesięcy. Dodatkowo podnieśli, że przeciąganie w czasie dostępu do akt mogło doprowadzić do upływu czasu i niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z 2011 r. Wskazali skarżący, że 10 lutego 2020 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 listopada 2011 r. Zdaniem skarżących rażące naruszenie prawa w odmowie wglądu w akta wynika z formy w jakiej pierwotnie nastąpiła odmowa wglądu w akta sprawy, nastąpiło to pismem zamiast postanowieniem. Następnie zdaniem skarżących w żadnym miejscu Wojewoda nie zobowiązał Prezydenta Miasta do wydanie w przedmiocie wniosku skarżących o udostępnienie akt sprawy postanowienia. Nadto oba organy naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a., dodatkowo przepis art. 9 k.p.a. zobowiązujący organ do udzielania stronom rzetelnej informacji o okolicznościach sprawy, art. 12 k.p.a. gdyż organy nie działały ani wnikliwie ani szybko, art. 8 k.p.a. z racji uporczywej i niczym nieuzasadnionej odmowy wglądu w akta, art. 81a k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Zdaniem skarżących już Prezydent Miasta mógł dokonać korekty swoich działań i udostępnić akta dotyczące budynku przy ul. B., celem weryfikacji czy inwestycja przy tym budynku nie została wykonana z naruszeniem granic nieruchomości skarżących i z ingerencją w obrys ich działki. Skarżący domagają się przeanalizowania w niniejszym postępowaniu akt sprawy dotyczących budynku przy ul. B. w S. pod względem możliwej samowoli budowlanej, do której doszło na podstawie decyzji z 2011 r. w zakresie niezgodnej z prawem wymiany stolarki okiennej oraz odnośnie rur wentylacyjno-kominowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Wojewody, którym uchylono postanowienia organów obu instancji wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącym akt spraw dotyczących budynku przy ul. B. w S., zobowiązał Prezydenta Miasta do udostępnienia E.i R. N. akt spraw dotyczących budynku przy ul. B. oraz stwierdził, że wydanie postanowienia Wojewody z 18 października 2019 r. nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie to podjęte zostało w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio". Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Zasadniczym wymogiem skorzystania z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co należy rozumieć jako doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostanie rozstrzygnięta zgodnie z oczekiwaniami strony, która skargę złożyła. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia sprawy) należy odnosić się do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Organowi wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. W konsekwencji oznacza to uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. W przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1043/12, dostępne w Internecie). Do kolejnych wymogów wynikających z analizowanego przepisu należy zaliczyć: dochowanie stosownego terminu oraz odpowiedni sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. uprawiony jest do podjęcia czynności w ramach autokontroli w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi, który zdaniem Sądu należy traktować jako termin instrukcyjny, gdyż za takim stanowiskiem przemawia cel wprowadzenia tego terminu wynikający z uzasadnienia projektu do ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Wobec tego, co do zasady naruszenie wzmiankowanego terminu nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia skargi (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 485). Natomiast skorzystanie z omawianego trybu powinno kończyć się uchyleniem zaskarżonej decyzji i wydaniem nowej decyzji wraz z jednoczesnym stwierdzeniem, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy dochował wszystkich opisanych wyżej warunków. Uwzględniając skargę wyeliminował postanowienia odmawiające skarżącym prawa wglądu w akta spraw oraz zobowiązał organ I instancji do okazania skarżącym akt spraw. We wniesionej skardze kwestionowany jest pkt 3 wydanego rozstrzygnięcia stwierdzający, że wydanie postanowienia Wojewody z 18 października 2019 r. nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Przepis będący podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia zobowiązuje organ aby z uwzględnieniem skargi orzekł jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z zacytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że koniecznym elementem sentencji rozstrzygnięcia autokontrolnego jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając rozstrzygnięcie autokontrolne bezwzględnie winien przesądzić w sentencji tej decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Rażącego naruszenia przez organy swoich obowiązków skarżący upatrują w przekroczeniu terminów załatwienia wniosku o udostępnienie akt sprawy. Wywodzą, że nieuzasadnione przedłużenie toku postępowania spowodowało przewlekłość. Jednak w ocenie Sądu dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem takiego zarzutu orzekającemu w sprawie Wojewodzie postawić nie można. Przypisywanie organom intencji doprowadzenia do upływu terminu 10-ciu lat warunkującego możność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zdecydowanie bezpodstawne. Bezspornie organy wadliwie wyinterpretowały przepisy prawa dotyczące prawa wglądu w akta sprawy dla stron postępowania, jednak ta wadliwość nie stanowi działania bez podstawy prawnej ani nie jest obarczone wadliwością w stopniu rażącym. Tok instancji służy zastosowaniu kontroli wydawanych przez organy rozstrzygnięć i konieczność wniesienia zażalenia, a potem skargi wobec braku pozytywnego rozpoznania wniosku skarżących absolutnie nie można kwalifikować jako działań rażących czy podejmowanych bez podstawy prawnej. Należy też dostrzec, że końcowo Wojewoda podzielił w całości stanowisko skarżących do posiadania przez nich uprawnienia wglądu w akta sprawy. Ponadto ocena działania bez podstawy prawnej bądź rażącego naruszenia prawa musi nawiązywać do obiektywnego porządku prawnego, musiałaby zostać powiązana z obowiązującymi przepisami. Nie może wynikać z subiektywnej oceny strony skarżącej o np. lekceważeniu strony przez organ. Ponadto argumentacja skargi w przeważającej części odnosi się do postępowania nie mającego nic wspólnego z odmową wglądu do akt sprawy i opisuje przebieg postępowania merytorycznego, co do którego w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny się odnieść, gdyż pozostaje to poza przedmiotem sprawy. Wobec powyższej argumentacji prowadzącej do wniosku, że zaskarżony pkt 3 postanowienia Wojewody z 20 grudnia 2019 r. nie narusza prawa Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.