II SA/Gd 201/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.),, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2004 r., nr [...]. Decyzją z dnia 12 stycznia 2004 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na mocy art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek B. T. w sprawie zgodności realizacji budowy budynku garażowego położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] w K. z warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 15 lutego 1993 r. wydanego przez Burmistrza. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek B. T. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od dokumentacji projektowej związanej z budową w/w garażu. W dniu 6 października 2003 r. organ przeprowadził wizję lokalną w efekcie której ustalono, że na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] wybudowany został przez B. i H. K. murowany garaż na samochód osobowy. Garaż ten usytuowany jest w odległości 1 m od granicy działki nr [...] przy ulicy [...], należącej do B. i J. T.. Wody opadowe z dachu garażu odprowadzane są rurą spustową biegnącą wzdłuż tylnej ściany posesji B. i H. K.. Od strony granicy z działką [...] w tylnej części ściany podłużnej garażu znajdują się dwie kratki wentylacyjne. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garażu, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 15 lutego 1993 r. wydanego przez Burmistrza Miasta, zaprojektowana wentylacja grawitacyjna przewidywała nawiew przez otwory nawiewne w dolnej części wrót, a wywiew przez typowy wywietrznik cylindryczny zamontowany na dachu. Inwestora zobowiązano do przedłożenia brakujących dokumentów związanych z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w terminie do dnia 6 listopada 2003 r. Jak podał organ, w dniu 29 października 2003 r. inwestor przedłożył zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą oraz oświadczeniem kierownika budowy, zgodnie z treścią którego w stosunku do rozwiązań projektu wykonano następujące zmiany: "zamontowano trzy kratki wentylacyjne w ścianach bocznych garażu murowanego i nie ma to istotnego znaczenia dla konstrukcji obiektu". Powołując się na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ podał, że w garażu zamkniętym, nadziemnym wolnostojącym, przebudowanym lub wbudowanym w inne budynki należy stosować wentylację co najmniej naturalną, przez przewietrzanie otworami wentylacyjnymi umieszczonymi w ścianach przeciwległych lub bocznych, bądź we wrotach garażowych. Powyższe warunki nie normują odległości jakie powinny być przestrzegane w przypadku umieszczenia kratki wentylacyjnej w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią działką, rozstrzygają jedynie kwestie odległości ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działki budowlanej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że organ udzielający pozwolenia na budowę garażu rozstrzygnął o jego lokalizacji w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki w oparciu o ówczesne warunki techniczne i stan istniejącej wówczas zabudowy. Dokonane zmiany w sposobie wentylacji garażu są, zdaniem organu orzekającego w sprawie, zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i nie naruszają w sposób jednoznaczny obowiązujących przepisów. Ponadto, jak podał organ, z mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że odległości pomiędzy środkiem ściany podłużnej garażu od strony granicy a narożnikiem istniejącego budynku mieszkalnego B. T. wynosi 10 m, co oznacza, że odległość między kratką wentylacyjną garażu a oknami budynku sąsiedniego przekracza 10 m. Stosowane przez analogię przepisy dotyczące niezadaszonego zgrupowania miejsc postojowych do czterech stanowisk włącznie przewidują najbliższą odległość rzeczywistą – 7 m od okien przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zatem, jak podkreślił organ, usytuowanie kratki wentylacyjnej w ścianie garażu jednostanowiskowego w odległości większej niż 10 m od okien budynku mieszkalnego nie narusza stosowanych przez analogię w/w przepisów. Jednocześnie organ wskazał, że działania właściciela nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, reguluje Kodeks cywilny. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. T. podnosząc, że na skutek zmian w usytuowaniu kratek wentylacyjnych w stosunku do projektu naruszone zostały jej prawa jako osoby sąsiadującej. Wydana decyzja i jej uzasadnienie pomijają istotne przyczyny, dla których jej wniosek został złożony. Decyzja legalizuje fakty, które są sprzeczne z przepisami prawa regulującymi uprawnienia osób sąsiadujących. Odwołująca podkreśliła, że wprawdzie mąż udzielił sąsiadowi zgodę na usytuowanie obiektu, ale zastrzegł, że w odległości co najmniej 1 m od granicy swojej działki. Podała, iż nigdy nie przedstawiono jej, ani mężowi projektu, czy też nie wskazano konkretnego miejsca lokalizacji obiektu. Jak podkreśliła odwołująca, na wybudowanie tak dużego garażu, jak powstał na sąsiedniej działce, mąż nigdy nie udzieliłby zgody. Kratka wentylacyjna została wyprowadzona w 2002 r. pod nieobecność odwołującej, a na jej prośbę o likwidację tej nieprawidłowości – właściciel garażu odmówił. Dodatkowo założona została rura spustowa od strony sąsiadującej z odwołującą, co powoduje zalewanie przez wody opadowe działki odwołującej. Nadto, odwołująca wskazała na nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej spornego garażu, w szczególności podkreśliła, że w projekcie brak jest kratki wentylacyjnej zwróconej w stronę działki odwołującej. Dokumentacja jest sukcesywnie uzupełniana pomimo, że garaż już od wiosny 2003 r. jest systematycznie użytkowany. Zdaniem odwołującej, jest ona gorzej traktowana jako obywatel od właściciela garażu, który jest funkcjonariuszem Policji. Odwołująca wskazała, że na jej działkę, gdzie zorganizowała rekreacyjny plac zabaw dla swoich wnuków, na skutek tak sporządzonej wentylacji, kierowane są wyziewy spalin i chemikaliów. Jest to również dla niej szczególnie szkodliwe, gdyż cierpi na alergię. Garaż został wybudowany w sposób nielegalny, w pośpiechu, bez nadzoru kierownika budowy. Nadto, zmieniono ukształtowanie terenu od ulicy po stronie odwołującej na skutek nawiezienia ziemi przez właściciela garażu. Odwołująca nadto podała, że nie podpisała protokołu wizji lokalnej, gdyż nie brała w niej udziału. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania decyzją z dnia 26 lutego 2004 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu na działce nr [...] przy ulicy [...] w K.e oraz stwierdził brak podstaw do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w trybie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach ustalonych przez organ pierwszej instancji sprawę należało rozpatrzyć merytorycznie. Skoro organ pierwszej instancji stwierdził, że odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę garażu nie były istotne w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to należało orzec o braku podstaw do podjęcia czynności na podstawie przepisu art. 51 tejże ustawy. Umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. nie zachodzi zaś w rozpatrywanym przypadku, gdyż przedmiot postępowania istnieje. Organ odwoławczy podkreślił również, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, odprowadzanie wód opadowych z garażu przez rury spustowe zamontowane na tylnej ścianie od strony granicy z sąsiednią działką, skierowane z stronę działki nr [...] jest zgodne z projektem i przepisami warunków technicznych. Natomiast, wobec użytkowania garażu bez zgłoszenia zakończenia budowy organ pierwszej instancji powinien był zastosować sankcje karne przewidziane w takich okolicznościach, a określone w art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe uchybienia organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji. Odnosząc się zaś do treści odwołania organ wyjaśnił, że przepis § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62) przewidywał możliwość sytuowane budynków gospodarczych (a więc także garaży) bezpośrednio przy granicy – jeśli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodę na usytuowanie budynku przy granicy wyrażał terenowy organ administracji publicznej właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, ściany budynku gospodarczego graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Kratka wentylacyjna w ścianie garażu nie podlega regulacji w/w przepisów. Organ dodał, że przepis § 108 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) dopuszczają w garażach zamkniętych wentylację poprzez otwory wentylacyjne w ścianach przeciwległych i bocznych. W skardze na powyższą decyzję B. T. wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Użytkowanie spornego garażu jest uciążliwe dla niej z wielu względów, oraz narusza przepisy sąsiedzkie. Skarżąca wskazała, że z funkcjonowaniem garażu związanych jest wiele nieprawidłowości, począwszy od faktu braku zgłoszenia zakończenia budowy i użytkowania go pomimo tego braku przez 10 lat, skończywszy na odstępstwach przy jego budowie w stosunku do projektu, co naraża ją na szkodę. Skarżąca podkreśliła, że skoro w projekcie nie została przewidziana kratka wentylacyjna od strony jej działki, to w jej ocenie, nie powinno jej tam być, tym bardziej, że zamontowano ją dopiero dwa lata temu. Dodatkowa uciążliwość polega na spływaniu wód opadowych z działki właściciela garażu na działkę skarżącej oraz osypywaniu się ziemi, co skutkuje niszczeniem płotu i wyniszczeniem roślin. Skarżąca wskazała nadto na ciągłe szykany ze strony sąsiadów, utrudniające prawidłowe stosunki między sąsiedzkie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ stwierdził, że zawarte w skardze argumenty podnoszone były wcześniej w odwołaniu, zaś przywołane aspekty współżycia sąsiedzkiego wykraczają poza merytoryczne uprawnienia organu nadzoru budowlanego i nie mogą mieć wpływu na zapadłe rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Żądane przez skarżącą rozstrzygnięcie znajduje merytoryczną podstawę w treści art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do treści art. 51 ust. 5 cytowanej ustawy, przepisy ust. 1-4 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane do robót wykonanych oznacza, że nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W konsekwencji wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, w takiej sytuacji nie jest ograniczone żadnym terminem. Organy orzekające w sprawie zobowiązane były do zweryfikowania zastosowania dyspozycji wskazanego przepisu poprzez szczegółową analizę przepisów prawa budowlanego, w tym także przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do przedmiotowej inwestycji. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i skardze podnosi te same zarzuty, dotyczące nieprawidłowego usytuowania kratek wentylacyjnych w przedmiotowym budynku garażowym oraz nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych z działki właściciela garażu na grunt skarżącej. O ile uznać można, że pierwszy z tych zarzutów był przedmiotem rozpoznania w toku niniejszego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, o tyle w żaden sposób nie rozpatrzono zarzutu uciążliwości związanej z odprowadzaniem wód opadowych na działkę skarżącej. Postępowanie organów orzekających w niniejszej sprawie uznać należy za wadliwe również z tego względu, że kwestie wentylacji oraz odprowadzania wód opadowych są przedmiotem szczegółowych uregulowań prawnych zawartych w przepisach rangi podstawowej, a zatem powinny zostać szczegółowo zbadane pod kątem zgodności z tymi właśnie uregulowaniami. Zgodnie bowiem z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien mieć: 1) wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m, 2) wjazdy lub wrota garażowe co najmniej o szerokości 2,3 m i wysokości 2 m w świetle, 3) elektryczną instalację oświetleniową, 4) zapewnioną wymianę powietrza, zgodnie z § 108, 5) wpusty podłogowe z syfonem i osadnikami w garażu z instalacją wodociągową lub przeciwpożarową tryskaczową, w garażu podziemnym przed wjazdem do niego oraz w garażu nadziemnym o pojemności powyżej 25 samochodów, 6) instalację przeciwpożarową, wymaganą przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, zabezpieczoną przed zamarzaniem. Stosownie zaś do treści §§ 107 i 108 cytowanego rozporządzenia posadzka w garażu powinna mieć spadki do wewnętrznego lub zewnętrznego wpustu kanalizacyjnego. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się wykonywanie spadku posadzki skierowanego bezpośrednio na nieutwardzony teren działki. W garażu krawędzie płaszczyzny posadzki, a także znajdujących się w niej otworów, należy, z uwzględnieniem ust. 1, ograniczyć progiem (obrzeżem) o wysokości 30 mm, uniemożliwiającym spływ wody lub innej cieczy na zewnątrz i na niższy poziom garażowania (...). W garażu zamkniętym należy stosować wentylację: 1) co najmniej naturalną, przez przewietrzanie otworami wentylacyjnymi umieszczonymi w ścianach przeciwległych lub bocznych, bądź we wrotach garażowych, o łącznej powierzchni netto otworów wentylacyjnych nie mniejszej niż 0,04 m2 na każde, wydzielone przegrodami budowlanymi, stanowisko postojowe - w nieogrzewanych garażach nadziemnych wolno stojących, przybudowanych lub wbudowanych w inne budynki, 2) co najmniej grawitacyjną, zapewniającą 1,5-krotną wymianę powietrza na godzinę - w ogrzewanych garażach nadziemnych lub częściowo zagłębionych, mających nie więcej niż 10 stanowisk postojowych, 3) mechaniczną, sterowaną czujkami niedopuszczalnego poziomu stężenia tlenku węgla - w innych garażach, niewymienionych w pkt 1 i 2, oraz w kanałach rewizyjnych, służących zawodowej obsłudze i naprawie samochodów bądź znajdujących się w garażach wielostanowiskowych, z zastrzeżeniem § 150 ust. 5. W takiej sytuacji organ powinien był zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 k.p.a. przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, które ujawniłoby okoliczności istotne dla zastosowania przepisu § 102 w zw. z § 108 cytowanego rozporządzenia w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W szczególności, ustalając w trakcie wizji lokalnej, że "rura spustowa umieszczona jest na tylnej ścianie od strony granicy z działką sąsiednią i skierowana w kierunku tyłu działki nr [...]" organ powinien był ocenić tak poczynione ustalenia ustosunkowując się jednocześnie do twierdzeń strony, iż nieczystości kierowane są na jej grunt. Zarówno w treści decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego brak jest stanowiska organu administracji odnośnie kwestii odprowadzania wód opadowych. Mając zaś na uwadze fakt, że zarzut ten był jednym z dwóch najistotniejszych podnoszonych przez skarżącą uchybień, należało w sposób wyczerpujący poczynić ustalenia odnośnie tej kwestii i ocenić je kontekście zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec powyższego wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia kwestii odprowadzania wód z terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy garaż, czy faktycznie wody opadowe spływają na posesję skarżącej i czy rury odprowadzające wody opadowe zamontowane są zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi warunków, jakim powinny odpowiadać budynki garażowe i ich usytuowanie. Dopiero wówczas organ winien był ocenić sytuację w kontekście dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu zatem, w rozpoznawanej sprawie organy administracji zaniechały w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organy administracji obu instancji wydały decyzje administracyjne, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i 81 k.p.a.). W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wydadzą decyzję administracyjną stosownej treści, uwzględniając powyższe rozważania odnoszące się do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 102-108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.