II SA/Gd 201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W decyzji z dnia 15 kwietnia 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. i Z. i A. dokonać rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S. w odległości około 5,32 m od krawędzi drogi krajowej nr [...] S. – U. i w odległości 3,22 m od ogrodzenia od strony drogi, z wyłączeniem starego fundamentu. Decyzja ta została wysłana oddzielnie każdemu z inwestorów, tj. B. A. i Z. A. - obojgu na ten sam adres, tj. ul. M. [...], S. Pomimo prawidłowego awizowania inwestorzy nie odebrali adresowanych do nich przesyłek, zawierających decyzję organu I instancji. Obie przesyłki awizowano powtórnie w dniu 16 maja 2008 r. Z uwagi na to, że pomimo ponownego awizowania przesyłki, nie zostały one przez adresatów odebrane z Urzędu Pocztowego, zostały one zwrócone nadawcy, tj. do organu I instancji. Organ uznał je za doręczone inwestorom w dniu 23 maja 2008 r., biorąc za podstawę doręczenia dyspozycję art. 44 § 2 k.p.a. Od tej daty też należało liczyć termin złożenia odwołania, który upływał z dniem 6 czerwca 2008 r. W dniu 20 sierpnia 2008 r. Z. A. zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednocześnie strona wyjaśniła, że do dnia złożenia powyższego wniosku nie została jej doręczona decyzja, podobnie – decyzji tej nie otrzymała B. A. Z. A. wskazał, że w związku z ciężką chorobą syna, od lutego 2008 r. przebywa poza granicami kraju, sporadycznie pojawiając się na miejscu, zaś B. A. przebywa za granicą na stałe. Podał też, że powiadomił Starostwo Powiatowe w osobnym piśmie o miejscu odbioru korespondencji, tj. A. O. A., [...] S., ul. G. W piśmie z dnia 7 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Z. A. o uzupełnienie złożonego wniosku o przywrócenie terminu przez dopełnienie czynności, dla której określony był termin, tj. załączenie odwołania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W odpowiedzi na powyższe strona przedłożyła w zakreślonym terminie odwołanie (w piśmie z dnia 14 września 2009 r.). Odwołanie zostało podpisane również przez B. A. Z kolei, w piśmie z 23 grudnia 2009 r. organ odwoławczy zwrócił się do Z. A. o przesłanie kopii pisma, na które powołał się w swoim wniosku o przywrócenie terminu, w którym poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o miejscu odbioru korespondencji (o zmianie adresu). W odpowiedzi na powyższe strona nadesłała pismo zawierające kserokopię zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z 27 kwietnia 2006 r. (na którym widnieje adres inwestorów – ul. M. [...] w S.) oraz zawiadomienia Prokuratury o umorzeniu dochodzenia (adres j.w.). Nie przedłożono natomiast pisma, z którego wynikałoby, że strona informowała organ o zmianie adresu do korespondencji. W postanowieniu z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] organ odwoławczy odmówił przywrócenia Z. A. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2008 r. oraz stwierdził uchybienie przez w/w stronę terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu tegoż aktu organ odwoławczy powołał się na art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a., wskazując m.in., że przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Nadto organ powołał dyspozycję art. 41 § 1 i 2 k.p.a., z których wynika, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie adresu. W razie zaniedbania powyższego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Organ wyjaśnił, że w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z 27 marca 2008 r. Z. A. wskazuje jako swój adres: ul. M. [...], S. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 31 marca 2008 r. W postanowieniu z 31 lipca 2007 r. organ poinformował stronę o konsekwencjach wynikających z niedopełnienia wskazanych w nim wymogów, w tym zwłaszcza o możliwości orzeczenia o rozbiórce. Podobnie, w piśmie z 4 stycznia 2010 r. strona podaje jako swoje miejsce zamieszkania adres – ul. M. [...] S. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, strona nie wykazała, że poinformowała organ prowadzący postępowanie o zmianie swego adresu. Natomiast, problemy zdrowotne syna nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej uchybienie terminu do wniesienia odwołania w okolicznościach niniejszej sprawy. W tej sytuacji, wobec nie spełnienia przesłanek z art. 58 k.p.a., brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i nadania mu biegu. W skardze na powyższą decyzję B. i Z. A. wskazali, że w Starostwie Powiatowym złożyli pismo, zawierające informację o zmianie adresu do korespondencji, co miało związek z pobytem skarżących za granicą. W tej sytuacji, nie można uznać, że decyzja organu I instancji została skarżącym w sposób prawidłowy doręczona, bowiem skierowano ją na wadliwy adres. Ta okoliczność z kolei przesądza o zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Do skargi strony załączyły m. in. pismo z dnia 15 kwietnia 2008 r., przesłane do Starostwa Powiatowego w S. (jako adresata w treści pisma wymieniono również Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – bez wskazania adresu), w którym skarżący prosił o kierowanie korespondencji na adres do korespondencji, tj. ul. G. [...] w S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Jednocześnie organ ten wskazał, że pismo z dnia 15 kwietnia 2008 r. nie zostało przesłane przez strony do organu odwoławczego, mimo wezwania. Ponadto, organ odwoławczy zakwestionował fakt doręczenia pisma Starostwu Powiatowemu – pismo nie zawiera bowiem nawet daty wpływu do organu. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący podali, że pismo z 15 kwietnia 2008 r. asygnowane było datą 15 kwietnia 2008 r. i złożone zostało prawidłowo w Starostwie Powiatowym w S. z tą datą. Podkreślili również, że pismo to złożyli na wezwanie organu odwoławczego wraz z pismem z dnia 4 stycznia 2010 r., bo w przeciwnym razie składanie wniosku o przywrócenie terminu pozbawione byłoby sensu. Zdaniem skarżących, nie mogą oni odpowiadać za sposób obiegu dokumentów w administracji państwowej, a tym bardziej być obciążani skutkami błędów administracji. Pismo to, zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2010 r., zostało pozostawione bez rozpoznania z uwagi na fakt, że pomimo wezwania, skarżący nie nadesłał jego odpisów dla pozostałych stron postępowania. W postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2010 r. sąd odrzucił skargę B. A., wobec nie uzupełnienia przez nią – w wyznaczonym terminie - braku formalnego skargi, polegającego na niepodpisaniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002.r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności (zgodności z prawem) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem jest ocena zgodności z prawem postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia Z. A. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2008 r. oraz o stwierdzeniu uchybienia przez w/w stronę terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest, stosownie do treści art. 58 k.p.a., spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W niniejszym stanie faktycznym, wobec wypełnienia dwóch pierwszych przesłanek przez stronę, przedmiotem analizy należało uczynić kwestię uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od orzeczenia organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w sposób zastępczy na podstawie art. 44 § 1-4 k.p.a., a przesyłkę pozostawiono w aktach ze skutkiem doręczenia na dzień 26 maja 2008 r. W niniejszym stanie faktycznym skarżący, chcąc uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, powoływał się na fakt poinformowania organu o zmianie adresu do korespondencji – w piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r. (k. 6 akt sądowych). W związku z tym, w jego ocenie, decyzja nie została przez organ w ogóle doręczona, bowiem ten skierował ją na adres inny, niż wskazany przez stronę jako adres do korespondencji. Elementem oceny przesłanki braku winy skarżącego w uchybieniu terminowi w niniejszym stanie faktycznym jest jednocześnie ocena prawidłowości doręczenia decyzji przez organ I instancji stronom postępowania. W zakresie doręczeń ustawodawca nakłada na strony pewne obowiązki procesowe, które wpływać mają na prawidłowość i skuteczność doręczeń. Wskazać tu należy na treść art. 41 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Skarżący wywodzi, że z powyższego obowiązku wywiązał się poprzez doręczenie do Starostwa Powiatowego pisma z dnia 15 kwietnia 2008 r., w którym poinformował o zmianie adresu do korespondencji. W ocenie Sądu jednak pismo to nie mogło wywołać skutku oczekiwanego przez stronę, tj. spowodować doręczenia decyzji organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2008 r. na wskazany w tym piśmie adres. Po pierwsze, pismo to skierowane zostało – jak wynika z jego treści – do Starostwa Powiatowego zlokalizowanego na ul. S. S. [...] w S. Jako adresata pisma skarżący wprawdzie wskazał również Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednak już nie wymienił adresu siedziby tegoż organu, który jest przecież jednostką zupełnie odrębną od Starostwa Powiatowego. Tymczasem adres ten jest inny – ul. S. S. [...]. Ponadto, na załączonej do akt sądowych kserokopii tego pisma nie widnieje data wpływu tegoż pisma do Starostwa (na pieczątce Starostwa Powiatowego brak jest wypełnionej rubryki z datą wpływu). Pismo opatrzone jest datą 15 kwietnia 2008 r., co wskazuje na datę jego powstania, a nie złożenia, czy wpływu do organu. Powyższe sprawia, że skarżący w zasadzie nie wykazał, że złożył powyższe pismo w Starostwie Powiatowym, a tym bardziej – w organie prowadzącym postępowanie, tj. nadzoru budowlanego. Niezależnie od tego należy również przypomnieć, że decyzja została wydana przez organ I instancji w dniu 15 kwietnia 2008 r. Zatem, zupełnie niezrozumiałe jest oczekiwanie skarżącego, by pismo to, które wedle jego oświadczenia w tym samym dniu wpłynęło do Starostwa, tego samego dnia wpłynęło również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po pierwsze: organ ten znajduje się pod zupełnie innym adresem, po drugie zaś skarżący nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałoby, że adresował pismo bezpośrednio do organu nadzoru budowlanego (lecz do starostwa). Nawet gdyby założyć, że Starosta ma obowiązek przekazać korespondencję strony kierowaną za jego pośrednictwem do innego organu, to należałoby uwzględnić czas wymagany na przesłanie tej korespondencji. Tymczasem, w niniejszym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, starosta nie miał obowiązku przekazywać Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pisma skarżącego, informującego o zmianie adresu do korespondencji. Obowiązkiem strony, wynikającym z treści cytowanego wyżej art. 41 § 1 k.p.a. jest zawiadomienie w toku postępowania organu prowadzącego to postępowanie o każdej zmianie swego adresu. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nakłada na stronę powinność informowania nie jakiegokolwiek organu, lecz tego, który prowadzi postępowanie administracyjne. Tym organem w niniejszym postępowaniu nie był starosta, lecz inspektor nadzoru budowlanego. Obieg dokumentów, który skarżący krytykuje, nie stanowi zatem przyczyn, dla której nie otrzymał on decyzji organu I instancji, lecz w istocie przyczyną taką jest nieprawidłowe wykonanie obowiązku informacyjnego z art. 41 § 1 k.p.a. Brak staranności, którą można skarżącemu zarzucić w tym zakresie sprawia natomiast, że wskazana przez niego przyczyna uchybienia terminowi do złożenia odwołania jest przez niego wyłącznie zawiniona i nie może skutkować uwzględnieniem wniosku strony o przywrócenie terminu. A skoro tak, to należy również uznać, że organ I instancji w sposób prawidłowy doręczył inwestorom decyzje wydane w I instancji. Zgodnie bowiem z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (...). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszym stanie faktycznym przesyłki zawierające decyzję organu I instancji adresowane były osobno do skarżącego oraz jego żony – na adres wskazany w piśmie z 9 lutego 2007 r., tj. piśmie wyjaśniającym skarżącego kierowanym do organu I instancji, w którym sam wskazuje on jako swój adres – ul. M. [...] w S. W kolejnym piśmie kierowanym przez stronę do organu nadzoru budowlanego, tj. w piśmie z 27 marca 2008 r., skarżący dalej wskazywał ten sam adres do korespondencji. W tej sytuacji organ I instancji skierował decyzję z 15 kwietnia 2008 r. na tenże adres, nie otrzymując informacji o zmianie adresu do korespondencji. Doręczenie na tenże adres w opisanych okolicznościach faktycznych uznać należy za prawidłowe i zgodnie z treścią art. 42 § 2 k.p.a. - skuteczne. Tym samym słusznie organ pozostawił decyzję w aktach ze skutkiem doręczenia na dzień 26 maja 2008 r. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem stronom w dniu 6 czerwca 2008 r. Skoro odwołanie złożone zostało w dniu 17 września 2009 r., a wniosek o przywrócenie terminu nie został uwzględniony z przyczyn wskazanych powyżej, to prawidłowo organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.