II SA/Gd 202/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2015 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2014 r., orzekającą o braku podstaw do wstrzymania użytkowania, nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. S. w G., oraz przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. S. w G. Następnie organ wyznaczał terminy oględzin na dzień 10 lipca 2014 r. i 31 lipca 2014 r. Oględzin w tych terminach jednakże nie przeprowadzono, gdyż skarżący wniósł o przełożenie terminu wyznaczonego na 10 lipca 2014 r. z powodu wyjazdu, zaś w dniu 31 lipca 2014 r. nie udostępnił terenu posesji. Natomiast podczas przeprowadzonych w dniu 11 września 2014 r. oględzin organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń wskazujących na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ wyjaśnił, że podjął wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pomimo trudności w przeprowadzeniu oględzin. W szczególności zaś organ stwierdził, że nie zebrał niepodważalnych dowodów świadczących o zmianie sposobu użytkowania, tj. dowodów na podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie organu sprawa jest wynikiem konfliktu sąsiedzkiego. Organ uznał, że udostępnione przez strony dowody, w tym także przesłane przez uczestniczki postępowania zdjęcia, nie świadczą o zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na pensjonat. Również stwierdzone przez organ fakty, takie jak parkowanie samochodów przez osoby nieznane mieszkańcom ulicy, wchodzenie na posesję skarżącego z bagażami czy też zamieszczanie na portalach internetowych oferty wynajmu, nie potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości, że miała miejsce zmiana sposobu zużytkowania. Tym bardziej, że skarżący stwierdził, że osoby na zdjęciach to jego znajomi, rodzina, rodzice dzieci zaprzyjaźnionych z ich dzieckiem. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 71 a, 80 ust. 2 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 2 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o braku podstaw do wstrzymania użytkowania, nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. S. w G. decyzja z dnia 28 listopada 2014 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły S. K. i T. K. właścicielki sąsiedniej nieruchomości przy ul. S., wnosząc zastrzeżenia do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W szczególności zaś wskazały, ze organ I instancji nie dokonał oględzin wnętrza przedmiotowego budynku, gdyż podczas oględzin w dniu 11 września 2014 r. odebrał jedynie oświadczenia B. i P. W. Organ nie zapoznał się z projektem budowlanym. Rozstrzygając sprawę, oparł się jedynie na oświadczeniach właścicieli nieruchomości przy ul. S., pomijając dowody przedłożone przez uczestniczki postępowania. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania, decyzją z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie przez organ I instancji decyzji było przedwczesne. Stanowisko organu I instancji zakwestionowały bowiem strony wnoszące odwołanie, a także inna strona mieszkająca przy ul. S., która w trakcie postępowania oświadczyła pisemnie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako pensjonat. Nie są to wystarczające dowody do wydania orzeczenia w sprawie. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednakże wyjaśnienie sprawy, które pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej, wykonując ustawowe zadania, nie powinien być bezradny przy ustalaniu faktów. W szczególności zaś nie można akceptować uniemożliwiania przez właścicieli obiektu budowlanego przeprowadzenia dowodu, który by ten stan potwierdził lub mu zaprzeczył. W razie bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin organ powinien zastosować karę grzywny na podstawie art. 88 § 1 Kpa. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przede wszystkim przeprowadzić oględziny jej przedmiotu z zachowaniem wskazanych rygorów, we wszystkich pomieszczeniach budynku, ponieważ z protokołów wynika, że nigdy nie był wewnątrz budynku, na co też zwróciły uwagę odwołujące się uczestniczki postępowania. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Nadto organ uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zaś organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: -art. 138 § 2 Kpa przez niewykazanie, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji było niemożliwe przy zastosowaniu art. 136 Kpa, -art. 136 Kpa poprzez jego niezastosowanie, -art.7, 8, 77 §1, 107 § i 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób lakoniczny niepozwalający na odkodowanie stanowiska organu, która z przesłanek z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zaistniała. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 136 Kpa, organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełnienia dotychczasowych dowodów i materiałów lecz zebrania ich od podstaw. Ustalenie faktycznego sposobu użytkowania obiektu może doprowadzić do zmiany podstawy prawnej orzekania w przedmiocie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. Wydana w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji stwierdził w istocie brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 71a Prawa budowalnego. Uwzględniając wniesione przez uczestniczki postępowania odwołanie od tej decyzji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 Kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 Kpa). Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia stawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 Kpa, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 Kpa, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie uregulowane przepisami art. 71 i 71 a Prawa budowlanego należy przeprowadzić w całości, na nowo, z uwzględnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 71. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 71a Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Z art. 71 ust. 6 wynika natomiast, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. W związku z tym może mieć miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia i tylko tej sytuacji dotyczy regulacja zawarta w art. 71a. Samowolna zmiana sposobu użytkowania może być również połączona z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, jednakże w takim przypadku będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowanego dotyczące robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Taka samowola nie podlega legalizacji na podstawie art. 71 a, natomiast może stanowić przedmiot postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja kasacyjna zawiera wskazania odnoszące się do przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, z uwzględnieniem powyższych kwestii, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu właściwe przepisy Prawa budowlanego. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie jest prawidłowe już tylko jak się weźmie pod uwagę treść rozstrzygnięcia i zawartość uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej sporne było czy miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. S. w G. na pensjonat. Stanowiska i oświadczenia stron postępowania administracyjnego w tym zakresie były sprzeczne. W tej sytuacji, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, organ I instancji powinien był przede wszystkim przeprowadzić oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, których w rzeczywistości zaniechano, mimo że wielokrotnie wyznaczano termin przeprowadzenia tego dowodu. W wyznaczanych terminach albo organ nie przeprowadził w ogóle oględzin, albo też, jak miało to miejsce w dniu 11 września 2014 r., nie poczynił własnych ustaleń, ograniczając się, z niewyjaśnionych przyczyn, do zaprotokołowania oświadczeń właścicieli nieruchomości. W istocie zatem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wskazać przy tym należy, że w toku postępowania przed organem I instancji została podniesiona przez uczestniczki postępowania (w piśmie z dnia 8 października 2104 r.) istotna wymagająca wyjaśnienia kwestia, a mianowicie, że dokonano przebudowy budynku przy ul. S., w wyniku której powstało 8 pokoi pod wynajem, kuchnia oraz zaplecze socjalne. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Wbrew zarzutowi skargi, w takiej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z art. 85 § 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Zgodnie z treścią art. 50 § 1 Kpa organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot (tak B. Adamiak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, art. 85, Warszawa 2013). Przy czym możliwość ukarania grzywną przewidzianą w art. 88 dotyczy jedynie osób trzecich (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Ol 1229/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), aczkolwiek wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednolite. Strona postępowania powinna zatem udostępnić na żądanie organu wskazany przedmiot do oględzin, a jej ewentualną odmowę lub też czynienie przeszkód w tym zakresie organ powinien ocenić w świetle wszystkich okoliczności sprawy, stosownie do treści art. 80 Kpa. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stąd też nie może odnieść skutku zarzut skargi dotyczący braku ustalenia, która z przesłanek z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wystąpiła w sprawie. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.