II SA/Gd 2021/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. i C. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2001 r., nr [[...]] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2001 r., nr [[...]] 2. określa, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie mogą być wykonywane 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. i C. N. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 kwietnia 2001 r., powołując się na przepis art. 71 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. Nr 106, poz. 1 126 ze zm.) odmówił udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń budynku gospodarczego na produkcję artykułów spożywczych i pomieszczenia biurowe na terenie nieruchomości przy ulicy Ł. w B. Organ administracji uznał, że dokonana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniósł C. N. - właściciel przedmiotowej nieruchomości, który wskazywał, że budynek gospodarczy znajdujący się na terenie jego nieruchomości przy ulicy Ł. wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wykorzystywany był jako pieczarkarnia, a następnie zakład produkcji frytek oraz lodów wraz z hurtownią. Ten sposób wykorzystywania obiektu budowlanego był niewątpliwie uciążliwy dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, czego nie można powiedzieć o aktualnym jego wykorzystaniu. Powoływał się również na tę okoliczność, że nowe ustalenia planu, obowiązujące od 1994 r. nie mogą mieć zastosowania do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie tego planu. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 18 maja 2001 r., powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k. p.a. oraz art. 81 ust 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń budynku gospodarczego przy ulicy Ł. w B., oraz 2. nakazał właścicielowi nieruchomości C. N. przywrócenie poprzedniego sposób użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Organ odwoławczy, na podstawie dowodów zebranych w sprawie ustalił, że pomieszczenie gospodarcze wynajęte zostało firmie zajmujące się przygotowaniem i dostarczaniem żywności oraz produkcją sosów. Właściciel oraz inwestor nie uzyskali wymaganej art. 71 ust 1 Prawa budowlanego decyzji właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ odwoławczy wskazał, że kompetencję do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego posiada wyłącznie organ administracji architektoniczno budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Z tej też przyczyny uchylił zaskarżoną decyzję w określonej wyżej części, jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto uznając zarzuty odwołania za bezzasadne oraz ustalając, że odwołujący się dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, nałożył na niego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Organ wskazał, że legalizacja samowoli jest niedopuszczalna w świetle ustaleń planu. C. N. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której kwestionował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz wskazywał, że rozwiązując umowę najmu zostanie narażony na określone straty. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 'l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Wskazać ponadto należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a., stanowiącym, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w przytoczonej norma instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony, która wnosząc odwołanie ma prawo oczekiwać, że w postępowaniu przed organem odwoławczym, który ponownie badając sprawę, wyłącznie na skutek czynności procesowej odwołującego się, nie może pogorszyć jej sytuacji prawnej. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Znaczenie zakazu reformationis in peius podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie i literaturze, wskazując, że "respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa" (por. B. Adamiak i J. Borkowski; Komentarz do k.p.a., CH Beck. Wydanie 3. W-wa 2000r., str. 546). Z przedstawionych wyżej rozstrzygnięć organów administracji wynika, że z rażącym naruszeniem prawa wydane zostały decyzje organów obydwu instancji. Odnosząc się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzekającej o odmowie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu przede wszystkim wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wniosku właściciela w tym przedmiocie, a ponadto w dacie wydania tej decyzji, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami art. 83 ust 1 oraz art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, należały wyłącznie zadania i kompetencje, o których mowa w art. 71 ust 3, tj. kompetencja do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w razie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania (art. 71 ust 3). Ponadto w decyzji tej występuje sprzeczność pomiędzy podstawą a treścią rozstrzygnięcia. Opisane wyżej naruszenie kompetencji dostrzegł wprawdzie organ odwoławczy lecz nie wyciągnął z tego żadnych wniosków. Konsekwencją stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości winno być uchylenie tej decyzji i przekazanie spraw) organowi właściwemu do jej rozpatrzenia od samego początku, gdyż postępowanie to dotknięte było istotną wadą znoszącą jego skutki (por. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy z naruszeniem wskazanego wyżej art. 139 k.p.a. wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się oraz dotkniętą również rażącym naruszeniem prawa z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji była wyłącznie odmowa wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, tymczasem organ odwoławczy orzekł o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku, co w sposób zasadniczy pogorszyło sytuację prawną wnoszącego odwołanie, a jednocześnie zmieniło przedmiot postępowania w sprawie. W decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za podstawę tego rozstrzygnięcia nie przyjęto określonego w art. 139 in fine odstępstwa od zasady reformationis in peius, dopuszczalnego wyłącznie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W każdym razie brak jest w jej uzasadnieniu jakichkolwiek rozważań na ten temat. Rażącym naruszeniem prawa było również nie sprecyzowanie do jakiego stanu ma być przywrócony sposób użytkowania tego obiektu, który w ostatnich 20 latach zmieniał przeznaczenie zarówno w oparciu o ostateczne decyzje organów administracji, jak i w wyniku samowolnej działalności właściciela (por. decyzje znajdujące się w aktach organu I instancji). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest prawomocny, wobec czego konieczne było, na podstawie art. 152 p.s.a., określenie, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane, gdyż prowadziłoby to, między innymi do obowiązku właściciela przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. W dalszym toku postępowania w niniejszej sprawie organy administracji winny przede wszystkim określić przedmiot postępowania. Chodzi o to, czy postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (co zdaje się wynikać z akt sprawy, w której postępowanie wszczęte zostało na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości - k. 1), czy też wniosku właściciela nieruchomości o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto organy administracji winny mieć na uwadze zmiany dokonane w Prawie budowlanym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 388), którą to ustawą nadano nowe brzmienie przepisowi art. 71 (ustalając, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi, tj. organowi administracji architektoniczno - budowlanej) oraz dodanie art. 71a, który reguluje konsekwencję samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem zgłoszenia. Kompetencja w tym zakresie należy w dalszym ciągu do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. art. 83 ust. 1). . Stosownie do art. 2 ust 2 cyt. ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie Prawa budowlanego w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisu art. 71 a, ustawy Prawo budowlane, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).