II SA/Gd 203/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 27 marca 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisów art. 66 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku położonego przy ul. W. w S. usunięcie nieprawidłowości występujących w tym budynku, w postaci remontu pokrycia dachu, remontu drewnianej konstrukcji nośnej dachu, naprawy deskowej podłogi na strychu, remontu opierzeń blacharskich oraz orynnowania budynku. Stan techniczny obiektu organ ustalił w oparciu o "Orzeczenie techniczne o stanie konstrukcji pokrycia dachu w budynku przy ul. W. w S." z dnia 29 stycznia 2002 r., sporządzone przez inż. Z. B. posiadającego uprawnienia budowlane i uprawnienia konserwatora zabytków. W powodu pilnej potrzeby wykonania powyższych robót, strona została zobowiązana do zlecenia ich wykonania niezwłoczne. Od powyższej decyzji, pełnomocnik K. D., adw. J. P. L. złożył odwołanie o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięciu zarzucono sprzeczność istotnych ustaleń organu z rzeczywistym stanem faktycznym, polegającą na błędnym określeniu zakresu niezbędnych prac w przedmiotowym budynku. Ponadto pełnomocnik strony w uzasadnieniu wskazał, że art. 61 i 70 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie może być podstawą wydania decyzji, a dowód na zbyt szeroki zakres prac remontowych w postaci opinii technicznej przedłoży niezwłocznie po jej uzyskaniu. Natomiast uzupełniając braki formalne pisma, podniesiono, że opinia przytoczona w uzasadnieniu decyzji nie została sporządzona na zlecenie organu i nie może w związku z tym być uznana za dowód. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 maja 2002 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 66 pkt. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w całości nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta na podstawie art. 66 ustawy z dnia 07 lipca 1994 Prawo budowlane, a nie jak twierdzono w odwołaniu - na podstawie art. 61 i 70 tejże ustawy. Natomiast stanowiące dowód w sprawie orzeczenie techniczne zostało wykonane przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i zdaniem organu nie ma podstaw do jego podważenia. W dniu 09 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący wykonania obowiązków przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nr [...]. W postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego wszczętym wskutek złożenia przez B. K. oraz przez K. D. zażaleń, uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na błędne wskazanie wierzyciela w tytule wykonawczym i pominięcie wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej, w związku z czym organ I instancji postępowanie umorzył postanowieniem z dnia 30 października 2006 r.,nr [...]. W dniu 04 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie sprawę wyegzekwowania decyzji z dnia 27 marca 2002 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący wykonania przez K. Z., Z. Z., B. K. i K. D. obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2002 r., nr [...], nakazującego usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku przy ul. W. w S. w postaci: 1. remontu pokrycia dachu - stosownie do potrzeb wymiany uszkodzonych dachówek, przełożenia pozostałych i w miarę potrzeby uszczelnienia zaprawą cementowo-wapienną, 2. remontu drewnianej konstrukcji nośnej dachu - wymieniany skorodowanych elementów konstrukcji nośnej, wzmocnić pozostałych elementów stosownie do potrzeb, zaimpregnowania całości konstrukcji drewnianej dachu, 3. naprawiania deskowanej podłogi na strychu, wymiany spróchniałych desek, wykonania impregnacji drewnianej konstrukcji nośnej dachu i stropu poddasza oraz deskowania podłogi strychu, 4. remontu opierzeń blacharskich oraz orynnowania budynku, oczyszczenia i udrożnienia rynien. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z tego samego dnia, wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) postanowieniem nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 5.000 zł na zobowiązanych - Wspólnotę Mieszkaniowa Budynku przy ul. W. w S. w składzie K. Z., Z. Z., B. K., K. D. Organ nadzoru budowlanego I instancji uzasadnił nałożenie najwyższej możliwej grzywny w celu przymuszenia na osoby fizyczne uchylaniem się zobowiązanych od wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego, który nie powodowałby pogorszenia warunków użytkowych mieszkańców tego budynku oraz kierując się zasadą celowości i skuteczności prowadzonego postępowania. Zdaniem organu stan techniczny budynku w chwili wydania postanowienia jest niewłaściwy, bezpośrednio zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz przez cały czas się pogarsza. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez członka Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. W. w S. – B. K., która wniosła o zwolnienie jej osoby od nałożonej grzywny. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2007r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z przepisem art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane za utrzymanie budynku we właściwym stanie ponoszą odpowiedzialność wszyscy współwłaściciele. Natomiast zastosowany środek egzekucyjny w ocenie organu jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, przez co nie naruszono art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył członek Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. W. K. D. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 § 2, art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 11 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne wbrew zasadzie racjonalnego działania, uznając nałożoną grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości 5.000 zł za rażąco wygórowaną, bez uzasadnienia jakimi przesłankami organ się kierował. Zarzucono również pominięcie w zaskarżonym postanowieniu A. Z., L. Z., oraz C. K. jako osób należących do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz brak uzasadnienia przyczyn dla których osoby te nie zostały objęte postanowieniem, co w skutku uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowania się do tej kwestii. Ponadto w ocenie skarżącego rozważenia wymaga kwestia określenia strony, do której zaskarżone postanowienie zostało skierowane - czy grzywna została nałożona na Wspólnotę Mieszkaniową bądź na poszczególne osoby wchodzące w jej skład. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej treści organ II instancji podtrzymał stanowisko, że maksymalna wysokość grzywny podyktowana jest ważnością wykonania nałożonych robót budowlanych, gdyż aktualny stan przedmiotowego budynku stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia zamieszkałych w nim osób. Natomiast nakładając grzywnę ustalono aktualny skład wspólnoty mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena Sądu prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym uchylenie zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie Sąd nie doszukał się naruszeń prawa w działaniu organów administracji publicznej. Rozważając zarzuty podniesione w skardze, w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do problemu ustalenia podmiotu zobowiązanego, na którego nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Podstawę prawną wydania decyzji organu zarówno I jak i II instancji w przedmiocie nakazu usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. W. stanowił m.in. przepis art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z w/w przepisem wyłącznie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Obowiązek ten mógł spoczywać - w zależności od swojego charakteru - wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych osobach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny. Nie ma zatem możliwości rozszerzenia wskazanego obowiązku na inne podmioty. Zarówno w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2007 r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 04 grudnia 2006 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 5.000 zł, za zobowiązanych wyraźnie wskazano współwłaścicieli lokali w budynku przy ul. W. w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie sprawę wyegzekwowania decyzji o nakazie przeprowadzenia remontu z dnia 27 marca 2002 r. ustalił osoby właścicieli nieruchomości stanowiących Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie wypisu z Rejestru Gruntów sporządzonego według stanu na dzień 03 października 2006 r., jednostka rejestrowa [...], ustalonego na podstawie KW [...]. Budynek przy ul. W. składa się z trzech wyodrębnionych lokali. Lokal nr [...] stanowi własność Z. oraz K. Z., lokal nr [...] – B. K., lokal nr [...] K. D. Natomiast odrębna własność każdego lokalu stanowi 1/3 własności całej nieruchomości. W ocenie Sądu całkowicie chybiony jest zatem zarzut pominięcia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia A. Z., L. Z. oraz C. K., jako że osoby te nie są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości i organ nie mógł nałożyć na te osoby grzywny w celu przymuszenia. Ponadto organ wyraźnie powołał się na powyższy przepis i podniósł, że odpowiedzialność w tej sprawie ponoszą współwłaściciele i tylko do nich kierowane są decyzje dotyczące utrzymania budynku w należyty stanie jak i związane z egzekwowaniem tego obowiązku. Zatem nie można się zgodzić, w opinii Sądu, z zarzutami naruszenia przepisów procedury administracyjnej w tym zakresie, tj. 7, 11 i 107 K.p.a. Wysokość wymierzonej zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zarzut zastosowania wobec współwłaścicieli budynku przy ul. W. w S., zdaniem skarżącego, zbyt "wygórowanego" środka egzekucyjnego nie znajduje uzasadnienia zarówno na gruncie przepisu art. 7 § 2 jak i art. 121 § 2 wskazanej powyżej ustawy. W myśl art. 7 § 2 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Natomiast zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru. W przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru 2 środki egzekucyjne - grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że zastosowany w postaci grzywny środek przymusu jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Powołując się na przepis art. 125 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazano, że w przypadku wykonania obowiązku, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu, zaś koszty związane z wykonaniem zastępczym, po wykonaniu obowiązku obciążają wszystkich współwłaścicieli budynku i nie podlegają umorzeniu. Wymierzając wysokość grzywny celu przymuszenia, organ miał na względzie to, że zastosowany przez niego środek przymusu nakłoni współwłaścicieli do wykonania nałożonych na nich obowiązków. W ocenie Sądu organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Natomiast sama wysokość grzywny została ustalona zgodnie z treścią przepisu art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) obowiązującą w chwili wydania postanowienia. Zgodnie z przywołanym artykułem, każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 5.000 zł. Organ I instancji, mając na uwadze występujące zagrożenie bezpieczeństwa, zastosował środek przymusu w postaci grzywny w wysokości 5.000, zł, uzasadniając rozstrzygnięcie tym, że zachodziło prawdopodobieństwo, iż zmniejszona kwota mogłaby zostać uregulowana, a nakaz wykonania robót budowlanych pozostanie nie wykonany. Takie stanowisko podtrzymał organ odwoławczy. Należy wskazać, że nałożenie przez organ grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii uznania administracyjnego, a to wymaga aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2006 r., II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006/6/168). Organ, ustalając wysokość grzywny trafnie ją uzasadnił tym, że ewentualne nałożenie niższej kwoty tytułem grzywny skutkować mogło jej uregulowaniem, a nakaz wykonania robót budowlanych nie zostałby wykonany. Taka sytuacja podtrzymałaby nieodpowiedni stan techniczny budynku, zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zatem trafne, w ocenie Sądu, wydaje się nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, zaś stanowisko organów w zakresie podnoszonych przez skarżącego argumentów jest prawidłowe i Sąd w pełni je podziela. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.