II SA/Gd 204/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 stycznia 2025 r., nr SKO.450.161.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem nr PINB.70035.3.10.2014 z 12 czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach wstrzymał prowadzenie robót i nałożył na inwestora K. S. obowiązek przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W dniu 18 lipca 2019 r. K. S. złożył do Wójta Gminy Chojnice wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego w ramach legalizacji samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], obręb [...], miejscowość M., gmina C. Pismem z 23 sierpnia 2019 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie wpłynęło pismo Parku Narodowego "[...]" z 5 września 2019 r. z prośbą o uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Parku Narodowego "[..]" (Dz. U. nr 230 poz. 1545). Dla wnioskowanego terenu Wójt wyznaczył obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki zawarte w ww. przepisie. Następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzgodniono z: Starostą Chojnickim (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w Chojnicach (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), Dyrektorem Parku Narodowego "[..]" (art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), zarządcą drogi powiatowej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Uzyskano uzgodnienia: Dyrektora Parku Narodowego "[..]" z 14 listopada 2019 r. oraz Zarządu Powiatu Chojnickiego z 15 listopada 2019 r. Postanowieniem z 25 listopada 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej jako RDOŚ) odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji, ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest zgodny z przepisami uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. poz. 1459). Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem z 7 stycznia 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ. Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 maja 2020 r. sygn. IV SA/Wa 473/20 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z 24 października 2023 r. sygn. II OSK 206/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Pismem z 28 października 2024 r. Wójt zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ustawowym terminie żadna ze stron nie wniosła na piśmie uwag i zastrzeżeń ani nowych dowodów. Decyzją z 15 listopada 2024 r. nr BM.6730.238.6.2019 Wójt Gminy Chojnice odmówił ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak uzgodnienia przez RDOŚ. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z 27 stycznia 2025 r. nr SKO.450.161.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i wskazał, że niesporne jest, iż teren inwestycji, tj. działka nr [...], zlokalizowany jest w granicach otuliny Parku Narodowego [...] i jednocześnie w granicach [..] Parku Krajobrazowego i Obszaru Natura 2000 [...]. Kwestie związane z ochroną przyrody, we wszystkich jej formach oraz aspektach, podlegają procedurze uzgodnieniowej. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego czy też obszaru Natura 2000 przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.). Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Jak wynika z powyższego, zakres uzgodnienia decyzji zależy od położenia terenu, który stanowi przedmiot analizy pod względem warunków i zasad zagospodarowania. Skoro zatem teren inwestycji znajduje się w granicach właściwości uzgodnieniowej obu organów współdziałających, konieczne stało się - wbrew twierdzeniom odwołującego się - uzyskanie uzgodnień od każdego z nich z osobna. Innej bowiem ochronie podlegają tereny parków narodowych i ich otuliny, a innej tereny parków krajobrazowych i obszaru Natura 2000. Kolegium wyjaśniło, że niewątpliwie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy trzeba mieć na uwadze ograniczenia, jakie mogą wynikać z samego usytuowania nieruchomości na danym obszarze. Jak wynika bowiem z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Jedynie taki organ uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę Kolegium przypomniało, że ustawodawca nadał współdziałaniu z organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody postać uzgodnienia dokonywanego w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. W konsekwencji, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie mogły ponownie dokonywać ocen, czy przedmiotowa inwestycja o parametrach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia organom współdziałającym, w tym RDOŚ, może negatywnie oddziaływać na cele ochrony terenu [...] Parku Krajobrazowego. Dlatego też decyzja organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy podlegała utrzymaniu w mocy przez Kolegium. Ponadto, opisane wyżej związanie organu głównego odmownym postanowieniem wydanym przez organ uzgadniający projekt decyzji determinuje również brak możliwości uwzględnienia zarzutów odwołania skierowanych w istocie przeciwko treści odmownego postanowienia uzgodnieniowego. Zarzuty te były już bowiem podnoszone w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie RDOŚ. Co istotne, postanowienie to nie zostało skutecznie podważone przez inwestora, gdyż kolejno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w postanowieniu z 9 stycznia 2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; WSA w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2020r. o sygn. IV SA/Wa 473/20 oddalił skargę, następnie zaś NSA wyrokiem z 24 października 2024 r. o sygn. II OSK 206/21 oddalił skargę kasacyjną inwestora. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ujęcia inwestycji podlegającej legalizacji jako inwestycji celu publicznego Kolegium wskazało, iż zarzut ten jest całkowicie chybiony. Zaskarżona decyzją została wydana w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jakkolwiek bowiem przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się literalnie do decyzji z art. 51 ust. 1 tej ustawy, tj. do inwestycji celu publicznego - ma on jednak zastosowanie poprzez odniesienie z art. 60 ust. 1 oraz 64 ust. 1 u.p.z.p. także do decyzji o warunkach zabudowy. W skardze na powyższą decyzję zatytułowanej "odwołanie" inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił: 1) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast wniosek nie dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego Bory Tucholskie poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisem nie ma on zastosowania do gruntów położonych w obszarze otuliny parku narodowego; 3) naruszenie art. 106 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, częściowo wprost sprzecznych z analizą cech i funkcji zabudowy, przejawiających się m.in. w wadliwym ustaleniu, o warunki zabudowy dla jakiej działki ubiega się inwestor, ustaleniu, że działka graniczy z innymi niezabudowanymi działkami, w sytuacji gdy stan faktyczny jest zupełnie inny, ustaleniu że brak jest możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód jeziora D., poprzez połączenie istniejących budynków zlokalizowanych na przyległych działkach, z uwagi na niezabudowanie działki nr [...], w sytuacji gdy działka ta nie jest działką przylegającą do działki Skarżącego; 4) brak ustalenia daty powstania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy z aktu notarialnego zakupu nieruchomości wynika jednoznacznie, że budynek powstał w 1985 r., a więc przed wprowadzeniem przepisów uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. i następnych, na które powołuje się organ; 5) błędną wykładnię przepisu § 3 pkt 7 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. polegającą na pominięciu istotnej okoliczności, iż wskazywany zapis dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych, a w stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie istotą jest legalizacja budynku istniejącego na przedmiotowej działce od 1985 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO w Słupsku z 8 stycznia 2025 r. nr SKO.450.160.2024 na okoliczność ustalenia, że w identycznym stanie prawnym i faktycznym w postępowaniu dotyczącym legalizacji budynku położonego w bezpośrednim sąsiedztwie, organ uchylił decyzję Wójta Gminy Chojnice przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że Wójt Gminy Chojnice rozpoznaje dwie sprawy o ustalenie warunków zabudowy w trybie legalizacji samowoli budowlanej. Sprawy dotyczą dwóch domków letniskowych typu "Brda", posadowionych w odległości kilku metrów od siebie, na sąsiadujących ze sobą działkach. Obie sprawy są prowadzone na podstawie analogicznego stanu faktycznego, dokumentacji i argumentacji prawnej. W przypadku postępowania z wniosku J. R. SKO w dniu 8 stycznia 2025 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Chojnice. Dwa tygodnie później ten sam organ odwoławczy, w tym samym składzie osobowym, utrzymał w mocy decyzję wobec wniosku Skarżącego. W ocenie Skarżącego, takie działanie powoduje niepewność obywateli co do rzeczowego i kompetentnego rozpoznania ich spraw. Następnie podniesiono, że w istocie jedyną przeszkodą dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, jej projekt był konsultowany z ww. organem w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Jednakże zdaniem Skarżącego, przekazując projekt decyzji do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. organ nie działał zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepisy art. 50 i następne tej ustawy, w tym przepis art. 53 ust. 4 pkt 8, odnoszą się do inwestycji celu publicznego. Tymczasem Skarżący zamierza zalegalizować inwestycję w postaci domku letniskowego posadowionego na jego działce od 1985 r. Bez wątpienia nie jest to zatem inwestycja celu publicznego w rozumieniu ww. ustawy. Dodatkowo Skarżący podniósł, iż jego działka znajduje się w otulinie Parku Narodowego [...], co wynika z treści § 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego Bory Tucholskie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów innych, niż opisane w pkt 7., gdzie zostały wymienione parki narodowe i ich otuliny - w tym zakresie uzgodnień dokonuje się z dyrektorem parku narodowego. Opinia Dyrektora Parku Narodowego [...] jest natomiast pozytywna. Następnie zarzucono, że ustalenia organu w przedmiocie zabudowania sąsiadujących działek nie są zbieżne ze stanem faktycznym i częściowo sprzeczne z analizą funkcji i cech zabudowy przeprowadzoną dla potrzeb postępowania przez urbanistę. W pierwszej kolejności wskazano, że określenia "działka sąsiadująca" nie może być pojmowane wąsko, jako działka bezpośrednio granicząca z działką, której dotyczy rozstrzygnięcie. W istocie, działka nr [...] położona w bezpośredniej bliskości nieruchomości Skarżącego od strony jeziora jest zabudowana budynkiem oznaczonym symbolem "i" - "pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej nie wymieniony" (rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej). Na działce bezpośrednio przyległej do działki Skarżącego, czyli na działce nr [...], znajduje się budynek rekreacji indywidualnej. Działka nr [...] jest zagospodarowana jako siedlisko i zabudowana budynkiem mieszkalnym - wynika to wprost z dokumentacji mapowej, jak również można to ustalić na podstawie oględzin, czego organ zaniechał. Skarżący nie zgodził się z organem co do niemożności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód jeziora D. określonej poprzez połączenie istniejących budynków. Przedmiotowa działka leży w obszarze zwartej zabudowy wsi M. (takowych ustaleń organ w ogóle zaniechał, co wyraził wprost w treści uzasadnienia postanowienia). Nie zmienia tej okoliczności, że jest ona blisko skraju tej zabudowy. Tym niemiej sąsiednie działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi, letniskowymi, budynkiem restauracji (na działce nr [...] - co można ustalić poprzez oględziny), innymi budynkami. Wskazywany przez organ zapis § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego wskazuje wyjątek od zakazu określonego w § 3 pkt 7 tej uchwały, gdzie warunkiem odstępstwa jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej poprzez połączenie istniejących budynków. Nie sposób zgodzić się, że nie ma możliwości wyznaczenia owej linii zabudowy. Na działkach [...] oraz leżącej na granicy z tą samą linią brzegową jeziora D. znajdują się budynki położone w niewielkiej odległości od linii brzegowej i nie ma żadnych przeciwwskazań do tego, aby one wyznaczały ową linię nieprzekraczalnej zabudowy. Budynki te są oznaczone ewidencyjnie jako "i", lecz organ nie pofatygował się zweryfikować, jaką funkcję rzeczywiście pełnią. Tym niemniej przedmiotowa uchwała nie określa, jaki konkretnie budynek, o jakim przeznaczeniu, ma służyć do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z treści powoływanego przepisu nie wynika również, aby linia zabudowy miała kończyć się z końcem danego budynku. Następnie Skarżący wskazał, że clou niniejszej sprawy dotyczy budynku istniejącego od 1985 r., co wynika wprost z dokumentacji już zgromadzonej w sprawie. Budynek ten istniał na przedmiotowej działce dużo wcześniej niż został utworzony [...] Park Krajobrazowy, wcześniej niż wprowadzenie przepisów prawa umożliwiających ograniczenia budowania budynków w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. W czasie gdy powstał przedmiotowy budynek obowiązywała ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, która nie przewidywała wprowadzania ograniczeń co do budowania w sąsiedztwie linii brzegowej jezior. Taką normę delegacyjną zawiera dopiero ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W czasie wznoszenia budynku na działce [...] regulacje dotyczące wznoszenia budowli zawierała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ograniczenia w budowaniu w okolicach jezior i cieków wodnych mogły wprowadzać przepisy niższego rzędu na mocy delegacji z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Na terenie działki nr [...] takie ograniczenia nie istniały. W ocenie Skarżącego, dla oceny niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze stan prawny istniejący w chwili wykonania budowli. W świetle utrwalonego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że do tego rodzaju spraw będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Ustawodawca przewidywał w niej możliwość nakazania rozbiórki budynku, ale wyłącznie w ściśle określonych przepisami art. 37 tej ustawy sytuacjach, w dodatku gdy nie istniała możliwość dokonania napraw pozwalających na przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Skarżący powołał się na orzecznictwo i wskazał, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie, czy jego realizacja była wykonana z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, a także przepisami o planowaniu przestrzennym i dopiero naruszenie tych przepisów warunkuje zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tejże ustawy. Dalej NSA wskazał, że trudno przyjąć, aby w ramach legalizacji budynku organ nadzoru nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno - budowlanych, w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez pozwolenia na budowę. Przedmiotowe orzeczenie skupia się co prawda na kwestiach technicznych (przepisów dotyczących technicznej sfery przedsięwzięcia), jednakże w korelacji z przepisami art. 37 ww. ustawy, ma odniesienie również do przepisów normujących inne sfery. Trudno bowiem wymagać, aby budynek, co do którego nie została dopełniona sfera formalna, lecz był budowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, również w sferze usytuowania budynku (działka [...] w opisie geodezyjnym stanowi tereny mieszkaniowe), podlegał zastosowaniu imperatywu z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Skarżącego bezwzględnie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest brzmienie § 3 pkt 7 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. Przepis ten bowiem wprost wprowadza zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych..." Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje jednoznacznie na budowanie nowych obiektów. Również celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku, że ustawodawca tworząc przedmiotowe przepisy niższego rzędu miał na uwadze budowanie nowych obiektów. Świadczyć może o tym zarówno samo uzasadnienie uchwały, ale również treści przepisów § 4 ust. 3, gdzie mowa o modernizacji i przebudowie istniejących obiektów. Na wykładnię celowościową pojęcia "nowych budynków" wskazuje również to, iż park krajobrazowy (w tym przypadku [...] Park Krajobrazowy) jest obszarem tworzonym dla celów ochrony przyrody. Celem utworzenia takiego obszaru jest zachowanie określonych ekosystemów, prowadzenie gospodarki związanej ze środowiskiem w określony sposób, mając na celu maksymalne zachowanie walorów danego ekosystemu. Nie oznacza to jednak znaku równości z usunięciem dotychczas funkcjonujących na danym obszarze funkcji czy budowli. Wprowadzenie przepisów dotyczących utworzenia i funkcjonowania [...] Parku Krajobrazowego nie dało legitymacji do usunięcia istniejących już budynków, szczególnie zadbanych i nie budzących wątpliwości co do jakości technicznej, nawet jeżeli były one posadowione w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Ustawodawca uznał, że nie jest to celowe dla ochrony danego ekosystemu. Ze wskazanych powyżej przyczyn (a więc z uwagi na brak w dacie budowy przepisów ograniczających budowę w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej, jak również brzmienie przepisu § 3 pkt 7 ww. uchwały), w ocenie Skarżącego dla procesu legalizacji samowoli budowlanej przepis § 3 pkt 7 ww. uchwały nie powinien mieć zastosowania. Dodatkowo, mając na uwadze wykładnię systemową i celowościową przepisów dotyczących utworzenia i funkcjonowania [...] Parku Krajobrazowego Skarżący wskazał, że celem utworzenia tych przepisów była ochrona określonego obszaru przyrody. Zdaniem Skarżącego, który powołał się na orzecznictwo, należy więc zbadać, jaki ewentualnie negatywny wpływ na ekosystem może mieć istniejący od ponad 30 lat budynek. Ponadto, Skarżący zauważył, że o projekcie decyzji o warunkach zabudowy pozytywnie wypowiedział się Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie, którego otulinę w dużej mierze stanowi [...] Park Krajobrazowy i w którego otulinie znajduje się nieruchomość Skarżącego. Wskazać zaś należy, że przepisy dotyczące parków narodowych są zdecydowanie bardziej restrykcyjne pod względem możliwości ingerencji człowieka w ekosystemy, a mimo to organ zarządzający parkiem nie widział przeciwwskazań dla legalizacji istniejącej od ponad 30 lat budowli. Organ w tym uzgodnieniu wziął pod uwagę to, że zabudowa już istnieje i przylega do niewielkiego kompleksu zabudowy typu wiejskiego i rekreacyjnego, zalecając aby zabudowa pozostała o charakterze rekreacyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do kwestii odmiennego rozstrzygnięcia przez Kolegium w sprawie nr 450.160.2024 podkreślono, iż stan faktyczny i prawny nie jest identyczny. W zaskarżonej sprawie nr SKO.450.161.2024 odmowne postanowienie organu współdziałającego, tj. postanowienie RDOŚ z 25 listopada 2019 r. przesądziło o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w ramach legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącego działce nr [...] budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego na sprzęt wodny. Wójt Gminy Chojnice nie mógł więc wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. Z kolei w sprawie nr SKO.450.160.2024 zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie wytyczonym przez postanowienie PINB w Chojnicach, w tym przygotowanie nowego projektu decyzji i przesłanie go do uzgodnień organów współdziałających. Dotychczasowe uzgodnienia organów współdziałających dotyczyły bowiem projektu decyzji o warunkach zabudowy przygotowanego dla odmiennej inwestycji niż inwestycja wskazana w postanowieniu PINB w Chojnicach. W tej sytuacji nie można przyjąć związania organu głównego odmownym postanowieniem uzgodnieniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 27 stycznia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z 15 listopada 2024 r. o odmowie ustalenia Skarżącemu warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej (budynku rekreacji indywidualnej i budynku garażowego) na działce nr [...] w miejscowości M., gmina C. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Co do zasady zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust. 1). W niniejszej sprawie Skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy w związku z toczącym się na podstawie ustawy Prawo budowlane postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowlanej, której dopuścił się Skarżący w 1985 r. Powyższa okoliczność nie ma jednakże znaczenia dla sposobu, w jaki procedują organy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W toku postępowania organ zleca sporządzenie analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej (bądź – co ma miejsce w niniejszej sprawie – dotychczasowej nielegalnej) zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), a następnie projekt decyzji (z załącznikiem w postaci wyników analizy) organ prowadzący postępowanie przesyła do uzgodnienia właściwym organom w myśl art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy m.in. art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem stanowisko Skarżącego o nieuzasadnionym zastosowaniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest niezasadne i pozbawione podstaw prawnych. Przytoczony art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. stanowi expressis verbis, iż decyzje lokalizacyjne (bądź odpowiednio decyzje o warunkach zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w tym przepisie organami administracyjnymi (współdziałającymi). Nie jest zatem rzeczą organu głównego (tj. prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy) samodzielne rozstrzyganie, do którego organu współdziałającego wysłać projekt decyzji, a do którego nie. Zatem stanowisko Skarżącego, iż skoro przepisy dotyczące parków narodowych są zdecydowanie bardziej restrykcyjne niż te dotyczące innych form ochrony przyrody, to należało wziąć pod uwagę pozytywne stanowisko Dyrektora Parku Narodowego "[...]" (a nie negatywne stanowisko RDOŚ) – jest bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Przechodząc do kwestii postanowienia RDOŚ z 25 listopada 2019 r. należy przypomnieć, że na jego mocy odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak zgodności z przepisami uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2011 r. poz. 1459). Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów uzgodnienie RDOŚ ma swoje źródło w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2023 r. sygn. VII SA/Wa 2/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, należy podkreślić, że bez ostatecznego stanowiska organu ochrony środowiska nie da się podjąć rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 października 2021 r. sygn. II OSK 170/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2437/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ z 25 listopada 2019 r. zostało zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji (postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ), a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez WSA w Warszawie (wyrok z 7 maja 2020 r. sygn. IV SA/Wa 473/20 oddalający skargę) oraz przez NSA (wyrok z 24 października 2023 r. sygn. II OSK 206/21 oddalający skargę kasacyjną). Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowe postanowienie jest ostateczne i prawomocne, a zatem wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Fakt, iż jest to postanowienie odmowne skutkuje brakiem możliwości wydania pozytywnej dla Skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. Następnie należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących błędnych – w ocenie Skarżącego – ustaleń poczynionych przez organ. Pierwszego z takich błędów Skarżący upatruje w wadliwym ustaleniu, o warunki zabudowy dla jakiej działki ubiega się inwestor. Zdaniem Sądu zarzut ten nie został dostatecznie sprecyzowany i rodzi wątpliwości, jakie cechy działki Skarżący ma na myśli. Jednakże biorąc pod uwagę treść akt administracyjnych sprawy należy zauważyć, że we wniosku z 17 lipca 2019 r. o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy Skarżący wskazał, że wniosek dotyczy działki nr [...] w miejscowości M. obr. S. Do wniosku załączono m.in. mapę zasadniczą, na której widnieje ta sama działka. Co więcej, zaskarżane przez Skarżącego postanowienie RDOŚ również zawiera odniesienie do tej konkretnej działki, podobnie jak zaskarżone decyzje. Stąd nie wzbudziło wątpliwości Sądu ani oznaczenie przedmiotowej działki, ani jej umiejscowienie. Po drugie i trzecie Skarżący upatruje błędu organu w ustaleniu, że przedmiotowa działka graniczy z innymi niezabudowanymi działkami, w sytuacji gdy stan faktyczny jest zupełnie inny. Jednocześnie Skarżący zarzucił, że błędem jest ustalenie, iż brak jest możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód jeziora D., poprzez połączenie istniejących budynków zlokalizowanych na przyległych działkach, z uwagi na niezabudowanie działki nr [...], w sytuacji gdy działka ta nie jest działką przylegającą do działki Skarżącego. Tymczasem jak wynika zarówno z mapy zasadniczej, jak i mapy ewidencyjnej działka Skarżącego graniczy z dużą działką nr [...], która nie jest zabudowana. Tożsame stanowisko w tej sprawie zajął WSA w Warszawie w swoim wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. IV SA/Wa 473/20, w którym stwierdził: "z załącznika graficznego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka inwestycyjna od wschodu przylega do działki zabudowanej ([...]), a od zachodu do działki niezabudowanej ([...]). Brak zabudowy na jednej z działek przylegających, położnej na zachód od działki skarżącego, powoduje, że nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach." Zarzucając powyższe Skarżący podniósł, że organ naruszył art. 106 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jednakże – co już wyjaśniono powyżej – kwestia uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji przez RDOŚ została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Zatem podnoszenie tego rodzaju zarzutu na obecnym etapie postępowania jest spóźnione, bowiem analizując niniejszą sprawę tutejszy Sąd był związany treścią ostatecznego i prawomocnego postanowienia RDOŚ z 25 listopada 2019 r. Następnie Skarżący podniósł zarzut, że brak jest ustalenia daty powstania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy z aktu notarialnego zakupu nieruchomości wynika jednoznacznie, że budynek powstał w 1985 r., a więc przed wprowadzeniem przepisów uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. i następnych, na które powołuje się organ. Należy więc powtórzyć za wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 473/20 oraz NSA sygn. II OSK 206/21, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej (a z taką sytuacją mamy do czynienia) dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami prawa miejscowego, obowiązującymi w chwili wydawania aktu administracyjnego. Innymi słowy, podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie rozstrzygania przez właściwy organ administracji i na podstawie takich przepisów rozstrzygały organy w sprawie. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości. Skoro zatem nie jest sporne, że przedmiotowa działka Skarżącego jest położona w granicach [...] Parku Krajobrazowego, to z tego względu projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał uzgodnieniu przez RDOŚ z uwagi na przepisy o ochronie przyrody, a ostateczne postanowienie w tym przedmiocie wiąże organ ustalający warunki zabudowy. Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż dokonano błędnej wykładni przepisu § 3 pkt 7 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. polegającej na pominięciu istotnej okoliczności, iż wskazywany zapis dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych, a w stanie faktycznym rozpoznawanym w niniejszej sprawie istotą jest legalizacja budynku istniejącego na przedmiotowej działce od 1985 r. należy powtórzyć za wyrokiem NSA sygn. II OSK 206/21, że zagadnienie relacji przepisów ww. uchwały Sejmiku do zastanych w chwili jej wejścia w życie stosunków prawnych unormowano w § 5 tej uchwały, wedle którego uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Skoro wolą Skarżącego było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w celu przedłożenia jej w postępowaniu legalizacyjnym, to należało zbadać zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli. NSA stwierdził również, że projekt decyzji o warunkach zabudowy mimo, że dotyczy legalizacji istniejącej zabudowy, to w świetle obowiązujących przepisów prawa tego rodzaju inwestycja dotyczy powstania nowych obiektów budowlanych; w przypadku samowoli budowlanej - istnienie (fizyczne) zabudowy nie jest potwierdzone w systemie prawnym, a obowiązek taki wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Celna jest uwaga sądu a quo, wedle którego rozumienie regulacji zawartej w uchwale Sejmiku narzucane przez Skarżącego prowadziłoby w konsekwencji do obchodzenia obowiązujących przepisów prawa. Z kolei w odniesieniu do wniosku Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO w Słupsku z 8 stycznia 2025 r. nr SKO.450.160.2024 na okoliczność ustalenia, że w identycznym stanie prawnym i faktycznym w postępowaniu dotyczącym legalizacji budynku położonego w bezpośrednim sąsiedztwie, organ uchylił decyzję Wójta Gminy Chojnice przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd wskazuje na stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, iż obie sprawy różnią się stanem, bowiem w niniejszej sprawie organ pozostaje związany ostatecznym i prawomocnym postanowieniem organu uzgodnieniowego. Natomiast w drugiej sprawie konieczne jest sporządzenie nowego projektu decyzji i przesłanie go organom uzgadniającym w myśl postanowienia organu nadzoru budowlanego. Zatem nie można porównywać dwóch różnych spraw, które łączy przedmiot, tj. legalizacja samowoli budowlanej na podobnym terenie. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.