II SA/Gd 205/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia odrzucić wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1055/03. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1055/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2003 r. oddalił skargę. Jak wynika z akt sprawy zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania I. P. i J. M. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2002 r. ustalającą na wniosek skarżącej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w W. przy ul. S. [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Oddalając skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. wskazał, co następuje: Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wyznaczony został wnioskiem skarżącej z dnia 6 listopada 2001 r. (k. 7 akt organu I instancji), w którym domagała się ona ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] przy ul S. [...] w W., wskazując, że zamierza wybudować na tej działce budynek usługowo- mieszkalny. Wniosek ten nie precyzował bliżej o budowę jakiego konkretnie obiektu chodzi (powierzchnia zabudowy, wysokość i inne warunki). W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca w dniu 25 lutego 2002 r. (k. 14 akt organu) złożyła kolejne pismo, w którym sprecyzowała, że domaga się usytuowania na działce [...] budynku dwu- trzykondygnacyjnego, podpiwniczonego, o szerokości minimum 9 m i długości 20 m, co pozwoli na podniesienie estetyki zabudowy istniejącej i projektowanej. Zgodnie z art. 41 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego, który to wniosek winien odpowiadać warunkom określonym w art. 41 ust 2 tej ustawy. Chodzi tutaj w szczególności o określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, obejmującej nie tylko teren, którego wniosek dotyczy, ale i najbliższe otoczenie tego terenu. Wniosek ten winien w szczególności określać funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wniosek skarżącej, który wszczął postępowanie w tej sprawie nie odpowiadał wymaganiom określonym w art. 41 ust 2, a przede wszystkim nie obejmował charakterystyki najbliższego otoczenia tego terenu. Zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co następowało w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu gminy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy była w istocie promesą, wskazującą na możliwość realizacji przez inwestora określonej inwestycji, w świetle ustaleń tego planu, przy zachowaniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Jest oczywiste, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie mógł być pominięty stan prawny i faktyczny, istniejący na terenach nieruchomości sąsiednich, który w sposób oczywisty ograniczałby możliwość realizacji inwestycji szczegółowo wskazanej przez inwestora. Zgodnie z art. 42 ust 1 pkt 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określała przede wszystkim rodzaj inwestycji. Warunkom tym nie odpowiadała decyzja organu I instancji, która nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia wskazującego jakiej inwestycji dotyczy. Już samo naruszenie przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego uzasadniało uchylenie tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z całokształtu materiału dowodowego, zebranego w aktach niniejszej sprawy wynika, że zagadnienie dotyczące możliwości realizacji tej inwestycji na działce nr [...], położonej w W. przy ul. S. [...] (k. 9 akt organu), związane jest integralnie z zabudową zrealizowaną na sąsiednich działkach między innymi przez J. M. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995 r., którą to decyzją udzielono właścicielowi działki nr [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na tej nieruchomości. Zrealizowany przez J. M. obiekt budowlany posiadał otwory okienne od strony działki skarżącej, co w warunkach zwartej zabudowy śródmieścia W. w sposób istotny ograniczało możliwość zabudowy na działce skarżącej. Wszystkie powyższe okoliczności zostały pominięte przez organ I instancji, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ocena legalności tej decyzji oraz podejmowane przez organy administracji próby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące możliwości zabudowy działki nr [...] były przedmiotem licznych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1. w sprawie II SA/Gd 359/99 wyrokiem z dnia 23 marca 2000 r., stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 26 maja 1998 r., którą, z naruszeniem prawa odrzucono zarzut I. P. do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędnie przyjmując, iż nie jest ona właścicielką działki nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał również na istniejący spór pomiędzy Gminą Miejską, a skarżącą o prawo własności części działki nr [...] oraz niedopuszczalność przeznaczenia jej nieruchomości położonej w atrakcyjnym punkcie handlowym miasta na cele publiczne, przy jednoczesnym wydawaniu właścicielom sąsiednich nieruchomości pozwoleń na budowę atrakcyjnych obiektów handlowych 2. postanowieniem z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w W., na wniosek skarżącej, stwierdził, że wraz z mężem nabyła ona przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej przy ul S. [...], o obszarze 270 m2, stanowiącej część działki nr [...]. 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. stwierdził w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995 r. o udzieleniu J. M. pozwolenia na realizację inwestycji na działce nr [...], z tej przyczyny, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę J. M. na tę decyzję oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt 7 IV S.A. 3104/02, a kasację J. M. od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1143/04. Rozpatrując wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji, z naruszeniem przepisów prawa zawarł w swojej decyzji szereg rozstrzygnięć, wychodzący poza warunki, które są przedmiotem postępowania, na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi tutaj w szczególności o zawarte w tej decyzji nakazy rozbiórki istniejących obiektów substandardowych, likwidację punktu sprzedaży pączków, jak i obowiązek wyłączenia gruntów położonych w centrum miasta z produkcji rolniczej. Rozstrzygnięcia te nie mieszczą się w wymaganiach, jakim powinna, w świetle art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiadać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto decyzja organu I instancji nie zawierała w istocie określenia inwestycji, której miała dotyczyć, a ograniczała się do przytoczenia szeregu różnych ustaleń planu, bez dokonania oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego inwestora z ustaleniami planu i przepisów szczególnych. Sąd rozpoznający skargę zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji poza przytoczeniem szeregu formalnych warunków nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwoliłoby na ocenę jej zgodności z prawem. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Opisane wyżej braki decyzji organu I instancji oraz pominięcie w niej całkowicie skomplikowanej sytuacji prawnej, wynikającej z wydania J. M. decyzji o pozwoleniu na zabudowę jego nieruchomości z otworami okiennymi od strony nieruchomości skarżącej, uzasadniały w pełni uchylenie tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja w istocie uwzględniała interes skarżącej, gdyż nakazywała wszechstronnie ponownie rozpatrzyć sprawę oraz wskazywała na brak możliwości konwalidowania w postępowaniu przed organem II instancji wadliwej decyzji organu I instancji, która przede wszystkim nie zawierała rozstrzygnięcia, będącego podstawowym elementem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższych względów Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji była zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. oddalił skargę. W dniu 21 marca 2006 r. skarżąca I. P. wystąpiła do Sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania "w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] w W. - orzeczonego prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r". wskazując jako podstawę wznowienia artykuł 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wskazała, iż w oparciu o załączone do pisma protokoły z wizji lokalnej przeprowadzonej na nieruchomości J. M. na działce [...] w W. z dnia 11 lipca 2005 r. i 17 marca 2006 r. zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2003 r. powinna być uchylona jako niewykonalna w dniu jej wydania i nadal, a także sprzeczna z warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie. W piśmie z dnia 28 września 2006 r. skarżącą precyzując na polecenie Sądu swój wniosek o wznowienie postępowania wskazała, iż wnosi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1055/03, wnosi "o jego uchylenie oraz zmianę w oparciu o okoliczności faktyczne, które nie były znane w dacie wydania wyroku Sądu, a winny być uwzględnione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu umożliwienia uzyskania decyzji o warunkach zabudowy". W uzasadnieniu wskazywanej podstawy wznowieniowej skarżąca powołała okoliczności związane z protokołami oględzin z dnia 11 lipca 2005 r. i 17 marca 2006 r. świadczące w jej ocenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Wskazała ponadto, iż decyzje Prezydenta Miasta wydane w jej sprawie, zarówno z dnia 28 stycznia 2002 r. jak i następna wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia 8 sierpnia 2005 r. określają termin ich ważności na 12 miesięcy. Zdaniem skarżącej powinny one wskazywać swoją ważność "na 12 miesięcy po doprowadzeniu budynku pana J. M. do stanu zgodnego z prawem, co winno być potwierdzone przez nadzór budowlany." Ponadto skarżąca powołała się również na wskazane w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 marca 1999 r. stwierdzające nabycie przez zasiedzenie własności nieruchomości stanowiącej część działki nr [...]. Wywodziła, iż nadanie klauzuli wykonalności temu postanowieniu w dniu 2 lutego 2000 r. uniemożliwiało Radzie Miasta podjęcie uchwały z dnia 26 czerwca 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jej nieruchomość. Wskazała, iż w odrębnym piśmie wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trzymiesięcznym terminie wskazanym w art. 277 w/w ustawy. Wobec bowiem wskazywanej przez stronę podstawy wznowienia ( nowe okoliczności faktyczne wynikające ze wskazywanych protokołów oględzin sąsiedniej nieruchomości ) termin ten należy liczyć od dnia w którym strona dowiedziała się o tychże okolicznościach. W niniejszej sprawie skarga nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Należy wskazać, iż wskazanie w treści wniosku o wznowienie postępowania przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wymienia przywołaną podstawę wznowienia nie jest równoznaczne z tym, iż skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Sąd na posiedzeniu niejawnym jest zobligowany i uprawniony do zbadania wskazanej podstawy w aspekcie okoliczności podnoszonych we wniosku. W przypadku bowiem stwierdzenia, iż wskazywana podstawa wznowienia w rzeczywistości nie występuje należy uznać, iż skarga nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Zgodnie z art. 273 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Skarżąca zaistnienia tej podstawy upatruje w sporządzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego protokołach oględzin sąsiedniej nieruchomości powodujących w jej ocenie niewykonalność zaskarżonej decyzji. Twierdzi, iż wskutek okoliczności ujawnionych przez organ nadzoru budowlanego nie może być zachowany termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określony na 12 miesięcy. Zdaniem skarżącej, okoliczności wskazywane w protokołach powodują, iż termin ważności wydanych decyzji powinien być określony na 12 miesięcy po doprowadzeniu budynku J. M. do stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, iż wskazywana przez nią podstawa wznowienia z art. 273 § 2 ustawy tj. wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych odnosi się do takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nieujawnionych w poprzednim postępowaniu i wówczas nieujawnialnych z tego powodu, że nie były znane stronom. Środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się wyroku, nie może stanowić podstawy wznowienia. Ponadto zarówno nowe okoliczności, jak i środki dowodowe muszą być tego rodzaju, aby powołanie ich mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wynik sprawy, o którym mowa w cytowanym na wstępie przepisie, to wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a nie wynik sprawy administracyjnej prowadzonej ponownie po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji wydanej przez organ I instancji. W niniejszej sprawie należy wskazać, iż oba protokoły oględzin zostały sporządzone po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. i już z tej przyczyny jako nowe środki dowodowe nie mogą stanowić podstawy wznowienia. Ponadto, sporządzone w dniach 11 lipca 2005 r. i 17 marca 2006 r. protokoły oględzin oraz okoliczności faktyczne, które z tych protokołów wynikają, a które są związane z zagospodarowaniem działki sąsiedniej nie mogłyby mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu oddalającego skargę w niniejszej sprawie. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie czyniły one decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego niewykonalną. Decyzja ta uchylała bowiem na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżoną m. in. przez I. P. decyzję organu I instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja była wykonalna, a przejawem jej wykonalności było właśnie ponowne rozpatrywanie przez organy wniosku skarżącej w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, wskazywany przez skarżącą stan zagospodarowania działki sąsiedniej nie miał decydującego wpływu ani na treść rozstrzygnięcia SKO, ani na wyrok oddalający skargę, a jedynie ewentualnie mógł mieć wpływ na wynik dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego ponownie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy wyjaśnić skarżącej, iż sąd administracyjny nie jest władny wydać skarżącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd oceniając legalność zaskarżonych decyzji kontroluje jedynie ich zgodność z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Załączone przez skarżącą do skargi o wznowienie postępowania protokoły oględzin nie miały żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. była kontrola prawidłowości decyzji organu odwoławczego z dnia 12 czerwca 2003 r. i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2002 r. Przedmiotem tej kontroli nie była natomiast ani dalsza decyzja z dnia 8 sierpnia 2005 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ani tym bardziej uchwała Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2001 r. Wskazywane przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie mogły więc mieć wpływu na treść wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. wydanego w sprawie II SA/Gd 1055/03. Tym samym nie można uznać, iż wniesiona skarga o wznowienie postępowania oparta jest na ustawowej podstawie wznowienia. Okoliczność ta skutkuje natomiast odrzuceniem wniosku stosownie do przytoczonego na wstępie przepisu art. 280 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.