II SA/Gd 206/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Janina Guść Sędziowie: Sędzia NSA: Andrzej Przybielski (spr.) Asesor WSA: Krzysztof Gruszecki Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004r na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2000r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. D. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 października 2000r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz.414 ze zm.), nakazał W. B. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego wybudowanego na terenie działki nr [...] w K. K.. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że po wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek właścicielki sąsiedniej nieruchomości S. T., w toku wizji przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2000r. inwestor oświadczył, że pomieszczenie gospodarcze wybudował w 1989r., na podstawie zgłoszenia. Organ administracji ustalił, że zgłoszenie takie nie figuruje w rejestrach Urzędu Gminy. W. B. ponadto wyjaśnił, że w 2000r. przeprowadził remont wyżej wymienionego obiektu, polegający na wymianie dwóch drewnianych słupów nośnych konstrukcji obiektu, czterech krokwi konstrukcji dachowej oraz zmienił pokrycie dachu z eternitu na blachę. Ponadto wypełnił część szczytu i wykonał otwór okienny w ścianie granicznej. Ściana szczytowa wybudowanego pomieszczenia gospodarczego jest zarazem ogrodzeniem między posesjami W. B. i S.T.. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 24 października 1990r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) działka nr [...] w K. K. znajduje się na terenie istniejącej zabudowy jednorodzinnej i rzemiosła usługowego. Na terenie tym dopuszcza się możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego w formie uzupełnienia istniejącej zabudowy, rozbudowy lub odtworzenia na istniejących działkach. Adaptacja może nastąpić pod warunkiem rozwiązania problemu odprowadzania ścieków. Uwzględniają powyższe ustalenia PINB wskazał, że wykonywanie robót budowlanych obejmujących wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, nie dokonał również zgłoszenia, wobec czego w sprawie tej ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, stanowiący, że "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Uzasadniało to rozstrzygnięcie zawarte na wstępie decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. B., stwierdzając, że pomieszczenie gospodarcze, którego nakaz orzeczono decyzją organu I instancji wybudował w 1989r. Upływ 11 lat od zakończenia robót budowlanych winien prowadzić do legalizacji istniejącego budynku gospodarczego poprzez wydanie mu pozwolenia na użytkowanie. Obiekt ten nie koliduje z ustaleniami planu i jest niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Inwestor twierdził w odwołaniu, że roboty budowlane, jakie przeprowadził w 2000r. były w istocie remontem i nie wymagały pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2000r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wizji lokalnej ustalono, iż przedmiotowe pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 3,90x8,45 m2 usytuowane pomiędzy budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] a granicą z działką sąsiednią nr [...] wybudowane zostało w 1989r. W 2000r. inwestor przeprowadził jego remont połączony z wymianą elementów konstrukcyjnych, a więc wymagający pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, skoro przedmiotowy obiekt wybudowany został samowolnie w 1989r., to zgodnie z art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r. sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie jego wybudowania, tj. Prawa budowlanego z 1974r. Prace wykonane samowolnie w 2000r., na obiekcie nielegalnie istniejącym nie mogą być rozpatrywane odrębnie, gdyż do tej części obiektu, którą zrealizowano w 1989r. nie można stosować przepisów aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. W ocenie WINB ustalenia planu pozwalają na legalizację przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego. W tej sytuacji prawnej nie ma podstaw do wydania obligatoryjnego nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. W dalszym postępowaniu w tej sprawie należy więc dokonać oceny, czy nie istnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., przy uwzględnieniu obowiązujących w trakcie jego realizacji warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980r. Organ odwoławczy wskazał również na konieczność oceny dopuszczalności realizacji pomieszczenia gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego, jak również oceny dotyczącej zachowania przepisów przeciwpożarowych, przy uwzględnianiu materiału z jakiego pomieszczenie to zostało wykonane (ściany i więźbę dachową wykonano z drewna). S. T. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła, że sporne pomieszczenie gospodarcze wybudowane zostało na granicy jej nieruchomości w 2000r. Przyznał to w istocie inwestor w toku oględzin. Poprzednio w tym miejscu znajdowała się wiata, o szerokości połowy budynku, co potwierdza dokumentacja fotograficzna z 1997r. Do skargi załączono szereg zdjęć z podaniem daty ich wykonania, z których w ocenie skarżącej ma wynikać, że przed 2000r. spornego pomieszczenia gospodarczego w tym miejscu nie było. Skarżąca wskazywała również, że W. B. w 1990r. nie mieszkał w K. K.. Do skargi załączono ponadto dokumentację dotyczącą zniszczenia przez W. B. płotu pomiędzy posesjami w 1990r., tj. w miejscu, w którym później to pomieszczenie gospodarcze zostało wybudowane oraz postanowienie o umorzeniu śledztwa. W uzasadnieniu postanowienia z 31 grudnia 1990r. sygn. akt Ds. 1550/90 Prokuratury Rejowej wynika w sposób jednoznaczny, że W. B. w lipcu 1990r. uszkodził elementy płotu drewnianego znajdującego się pomiędzy jego posesją, a posesją S. T. (k. 7-8 akt sądowych). Ponadto z załączonego do skargi zdjęcia dokumentującego zniszczony płot (k. 5–6 akt sądowych) wynika, że w tym okresie, tj. w 1990r. nie było spornego budynku gospodarczego, a jedynie niewielka wiata, oparta na czterech słupkach (por. zdjęcie nr 3, k. 33-34 akt sądowych). Z dowodów tych w sposób jednoznaczny wynika, że oświadczenie inwestora, iż przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizował w 1989r. jest oczywiście nieprawdziwe. Stan zabudowań istniejących na działkach [...] oraz [...], w tym okresie oraz w 1995r., wynika również z ewidencji gruntów z tego okresu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że data powstania spornego obiektu ustalona na 1989r. wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wobec czego błędna była ocena, że w sprawie tej miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Ustalenie to nie zostało przez skarżącą zakwestionowane w drodze odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, jak uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał również, że wszystkie argumenty skargi oraz załączony do niej materiał dowodowy winny być wzięte pod uwagę w dalszym postępowaniu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić ponadto należy, że S. T. zmarła w dniu 14 września 2002r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 19 listopada 2003r. sygn. akt I Ns 397/03 spadek po niej nabyła w całości małoletnia A. D., której przedstawiciele ustawowi podtrzymali skargę. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Dlategoteż stroną skarżącą przed Sądem jest A. D. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Ponadto naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że dokonując oceny prac przeprowadzonych przez inwestora na działce nr [...] w K. K. organ I instancji wskazał, że tzw. "remont" istniejącej wiaty polegający na wymianie konstrukcji nośnych, konstrukcji dachowch, wykonaniu nowego pokrycia dachu oraz zabudowy szczytów istniejącej wiaty był w istocie realizacją w 2000r. nowego obiektu budowlanego, który dodatkowo, z naruszeniem przepisów warunków technicznych posiadał dwa otwory okienne w szczytowej ścianie granicznej. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował w tej sprawie przepis art. 48 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego. Opisana przez inwestora przebudowa niewielkiej wiaty opartej na czterech słupach w budynek gospodarczy, o znacznie większej powierzchni i kubaturze wskazuje na to, że nowo postawiony, w 2002r., obiekt nie zachował w istocie żadnych elementów poprzednio istniejącej wiaty, z wyjątkiem betonowej posadzki. W świetle tych dowodów zarzut odwołania, iż prace opisane przez inwestora w protokole oględzin były remontem istniejącego pomieszczenia jest oczywiście bezzasadny. Zrealizowany samowolnie obiekt drewniany był kolejną samowolą W. B., który jak wynika z załączonej do akt sprawy ostatecznej decyzji z 8 września 1995r. jest adresatem nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego znajdującego się na tej samej działce. Jeżeli zatem zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w ograniczonym tylko zakresie, to zgodnie z art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym można było przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji. Organ odwoławczy pominął również inne dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB, z których wynikało, że Terenowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 13 lipca 1995r. negatywnie zaopiniował możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego przez W. B. budynku inwentarskiego na tej samej nieruchomości (por. k 13-15 akt organu I instancji). Załączone do skargi dokumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają fakt, że w miejscu wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego o wymiarach 3,90x8,45 m2 w 1990r. istniało drewniane ogrodzenie, które zniszczył W.B., a z mapki geodezyjnej z 1995r., sporządzonej w związku z nielegalną budową przez W. B. innego budynku inwentarskiego dla trzody chlewnej wynika ponadto, że przedmiotowy obiekt budowlany, którego nakaz rozbiórki orzeczono zaskarżoną decyzją w 1995r. jeszcze nie istniał. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organ odwoławczy, po uzupełnieniu postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie oraz po zawiadomieniu stron o uzupełnieniu tego postępowania, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 10 § 1 k.p.a. będzie zobowiązany do wydania w tej sprawie odpowiedniej decyzji merytorycznej. Organ winien również stworzyć stronom możliwość przedstawienia dowodów na istotne w sprawie okoliczności. Wskazać również należy, że ocena dopuszczalności realizacji drewnianego budynku gospodarczego, bez pozwolenia na budowę, na granicy nieruchomości, z otworami okiennymi, w świetle przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów warunków technicznych winna być dokonana samodzielnie przez organ odwoławczy, bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W nawiązaniu do zarzutów skargi dotyczących nie wykonywania przez organy administracji nakazu rozbiórki, wynikającego z opisanej wyżej ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 8 września 1995r. wyjaśnić należy skarżącej, że dalsza bierność organów w tym zakresie upoważnia ją do złożenia, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skargi na bezczynność właściwego organu egzekucyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przewidzianego przepisami art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).