II SA/Gd 206/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi U. W>, Stowarzyszenia Właścicieli Domków Letniskowych w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 października 2006 r. nr [...], na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odmówił U. W. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w B. gmina K. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek U. W. właścicielki budynku, na którym ciąży obowiązek rozbiórki nałożony prawomocną decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2000 r. Organ badając sprawę uznał, że w niniejszym przypadku brak przesłanek uzasadniających czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego ze względów społecznych i gospodarczych ponieważ, jak wskazał organ, obiekt nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb jakim jest mieszkanie, lecz służy do celów rekreacyjnych, które nie są potrzebami podstawowymi i niezbędnymi. Podkreślono, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest w takiej formie od 2000 r., mimo wydanych prawomocnych decyzji nakazujących rozbiórkę. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli U. W. i A w B., które pismem z dnia 25 września 2006 r. wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W swoim odwołaniu wnioskodawczyni twierdziła, że na decyzję o odroczeniu rozbiórki obiektu mają wpływ ważne względy społeczne i gospodarcze oraz zgodność z planem, nie zaś charakter tego obiektu. Istotnym względem społecznym, w ocenie odwołującej się, jest rekreacyjny charakter przedmiotowej nieruchomości, ponieważ wypoczynek jest istotną i podstawową potrzebą człowieka. Uzasadniając swoje stanowisko strona powołała się na definicje encyklopedyczne oraz Konstytucję RP wyjaśniając, że odpoczynek i rekreacja mają wysoką wartość społeczną dla rodziny oraz że wpływają pozytywnie na wspólne dobro narodowe. W kwestii gospodarczej odniesiono się do korzyści finansowych jakie uzyskuje Gmina w związku z uiszczaniem różnych opłat i podatków oraz wpływu osób wypoczywających na rozwój lokalnego rynku ( korzystanie z usług, sklepów). W sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołująca się wskazała, że dla obszaru objętego przedmiotowym postępowaniem nie uchwalono planu, zatem nie można mówić o kolidowaniu przeznaczenia nieruchomości z ustaleniami planu. W aktualnym zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy z dnia 27 kwietnia 2001 r. przedmiotową działkę ujęto jako przeznaczoną na cele rekreacyjne. Wskazano także na pozytywną opinię Wojewody pozwalającą na pozostawienie domku do czasu wyrębu drzewostanu. W odwołaniu wniesionym przez A w B. podzielono argumentację wnioskodawczyni, że przepis art. 39 Prawa budowlanego nie wskazuje jakie konkretnie obiekty podlegają rozbiórce oraz, że organ nie odniósł się w ogóle do kwestii zgodności przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyznano wprawdzie, że dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującego planu, ale organy nie zbadały w sposób właściwy ani tej kwestii, ani sprawy przesłanek dotyczących względów społecznych i gospodarczych, czym naruszono przepisy art. 7, 8, 9 k.p.a. Stowarzyszenie w odwołaniu zarzuciło organowi, że ten nie dokonał także analizy sprawy w kontekście innych przepisów prawa tj. K.p.a. i orzecznictwa Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczając się do przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Stowarzyszenia wniosek U. W. o odroczenie rozbiórki był jednocześnie prośbą o rozpatrzenie wszystkich aspektów sprawy związanych z "rzekomą samowolą". Podkreślono, że U. W. kupując przedmiotową nieruchomość nie została nigdy poinformowana przez organy administracji, ani przez poprzedniego właściciela i notariusza, że kupowana nieruchomość nie może służyć celom rekreacyjnym. W podobnej sytuacji znalazło się wiele osób. W ocenie A w takiej sytuacji organy powinny zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego (III ARN 40/92) uchylić decyzje niekorzystne dla strony. Podkreślono, że celem odroczenia rozbiórki jest możliwość korzystania z działki do momentu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z istniejącym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który przewiduje wyłączenie terenu, na którym znajduje się działka, z produkcji leśnej i przeznaczenia na cele rekreacyjne lub do czasu wyrębu drzewostanu. Podkreślono również, że samo Nadleśnictwo w swoim piśmie do A przyznało, że nie jest możliwe prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej na tak rozdrobnionych działkach. Stowarzyszenie ponadto przedstawiło argumenty za odroczeniem rozbiórki wskazując na to, że obecni użytkownicy, głównie renciści i emeryci, dbają o ochronę środowiska i przyczyniają się do rozwoju regionu poprzez uiszczanie podatków, korzystanie z usług lokalnych producentów. Podniesiono, że jest tylko kwestią czasu, kiedy Gmina uchwali plan, w którym dojdzie do wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej i przeznaczenia ich na cele rekreacyjne, w związku z czym organy nadzoru budowlanego będą miały całkowitą kontrolę nad obiektami podlegającymi obecnie rozbiórce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podziela stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak jest względów społecznych i gospodarczych uzasadniających odroczenie rozbiórki. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wyjaśnia definicji przesłanek "społeczne lub gospodarcze", które stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia, pozostawiając tę kwestię uznaniowości organowi. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu, takie przesłanki nie występują. Jak wyjaśniono podstawową sprawą jest to, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie leśnym – W.P. K., a znajdujący się na niej obiekt jest budynkiem o przeznaczeniu rekreacji indywidualnej. Celem organu było doprowadzenie obecnej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. Organ powołał się na przepisy rozporządzenia Wojewody z dnia 15 maja 2006 r., w którym szczegółowo zostały zawarte zasady ochrony terenów objętych przez P. Odnosząc się zaś do argumentów odwołujących się Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się, że za odroczeniem rozbiórki obiektu budowlanego przemawiają względy społeczne i gospodarcze oraz, że uchroni to W. P. K. przed dewastacją. Wskazano, że istnienie właśnie takich obiektów budowlanych zagraża środowisku oraz narusza prawidłową gospodarkę rolną, chronione przez ustawodawcę dobra, jak ład przestrzenny, walory krajobrazowe, szczególną wartość przyrodniczą terenu leśnego podlegającego ochronie. Podkreślono ponadto, że tolerowanie czasowego istnienia samowolnie wybudowanego domku letniskowego, istniejącego wśród innych obiektów również wybudowanych samowolnie, prowadziłoby do precedensu i pretekstu do zaniechania egzekwowanych nakazów rozbiórki innych kilkudziesięciu domków letniskowych we wsi B. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na przedmiotową decyzję wnieśli U. W. oraz A w B. żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. treści przepisu art. 39 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, 8, 11 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strony postępowania szeroko wyjaśniły, na czym w ich ocenie polega naruszenie zasad K.p.a. Zwrócono uwagę na rozbieżności w decyzjach organu I i II instancji wskazując, że w pierwszym przypadku stwierdzono, że obiekt budowlany nie zaspakaja celów społecznych jakim jest mieszkanie, ponieważ służy rekreacji indywidualnej nie będącej podstawową potrzebą. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie zdefiniował przedmiotowych przesłanek uznając tylko, że one nie występują w niniejszej sprawie. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. Strony postępowania wskazały na decyzję wydaną przez Wojewodę w dniu 29 grudnia 1987 r., w której przyjęto możliwość pozostawienia wybudowanych samowolnie obiektów do czasu wyrębu drzewostanu. W ocenie skarżących wydanie decyzji o odmowie odroczenia rozbiórki oznacza nie zastosowanie się organu do wytycznych określonych w postępowaniu wznowieniowym oraz orzeczenie na niekorzyść stron postępowania. Powołano się także na wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., który dla skarżących był podstawą do twierdzenia, że organy w sprawach uznaniowych powinny kierować się słusznym interesem stron, jeśli nie koliduje on z interesem społecznym. To, że taki słuszny interes stron istnieje, w ocenie skarżących nie podlega dyskusji. Następnie zarzucono szereg uchybień dotyczących samego uzasadnienia. Wskazano mianowicie na: nie ustosunkowanie się organu do kwestii możliwości czasowego odroczenia rozbiórki w sytuacji zgodności inwestycji z planem, nie odniesienie się do naruszenia przepisów K.p.a., nierównego traktowania właścicieli działek przejawiające się w uchyleniu w 1981 roku decyzji o nakazie rozbiórki w odniesieniu do obiektu na działce nr [...] w B. Zarzucono, że organ nie odniósł się także do przedstawionych przez strony postępowania ważnych względów społecznych, to jest rekreacji jako wysokiej wartości społecznej oraz do względów gospodarczych mających wpływ na rozwój gminy i ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odroczenia wykonania rozbiórki, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż w myśl przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. w sprawie OPS 4/01 (opublikowanej w ONSA 2002/2/58) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie wyznaczającym jednocześnie granice jej rozpoznania, jest decyzja o odmowie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości B. W związku z tym, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego miała miejsce przed 1972 r., należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. i rozpatrzyć sprawę na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2. Ustawodawca w powyższym przepisie zastosował zwrot "może odroczyć", co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zmuszony do każdorazowego ich interpretowania w kontekście danej sprawy. Wymaga podkreślenia, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Ol 751/07). Podkreślenia wymaga także to, że zastosowanie przepisu art. 39 Prawa budowlanego ma miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie (np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny). Jest to wyjątek od ogólnej zasady nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. W niniejszej sprawie skarżący w swoich pismach, w szczególności w skardze szeroko wyjaśnili, w jaki sposób rozumieją pojęcia "względy społeczne i gospodarcze". W ich ocenie możliwość rekreacji, odpoczynku uznać należy za ważną przyczynę społeczną bowiem pozwala ona człowiekowi na wydajniejsze funkcjonowanie w społeczeństwie. Względów gospodarczych w funkcjonowaniu przedmiotowej samowoli skarżący dopatrują się zaś w ewentualnym rozwoju regionu spowodowanym uiszczaniem opłat, podatków do kasy gminy przez właścicielkę budynku, dbanie o przyrodę w obrębie działki oraz poprzez korzystanie z usług lokalnych przedsiębiorców. Organy administracji przedstawiły zaś swoje stanowisko, co do interpretacji obu pojęć. W ocenie Sądu, który podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, organy obu instancji trafnie i przekonująco wyjaśniły, że żadne względy społeczne i gospodarcze nie przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] w B. Organ pierwszej instancji skoncentrował się na charakterze obiektu budowlanego, który ma być rozebrany. Wskazał, że jest to domek letniskowy i z tego względu, skoro nie służy do zaspokajania podstawowych potrzeb (mieszkaniowych, ekonomicznych), za jego utrzymaniem nie przemawiają ani względy społeczne, ani gospodarcze. Organ drugiej instancji nie zakwestionował poglądu organu pierwszej instancji, tylko dodatkowo zwrócił uwagę na otoczenie, w którym domek podlegający rozbiórce się znajduje, słusznie uznając, że są to względy społeczne, które przeciwnie niż domaga się tego skarżąca, przemawiają za rozbiórką domku. Stanowisko organu drugiej instancji też jest trafne. Stosując art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie można pomijać okoliczności, które stanowią przeciwwagę dla okoliczności mogących przemawiać za czasowym pozostawieniem obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz rozbiórki. Słusznie podnosi organ odwoławczy, który wskazuje, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie W. P. K., który jest chroniony, a cele tej ochrony określone zostały w rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. (Dz.U. Województwa nr [...], poz. [...]), zatem aby zachowane zostały przepisy prawa, zasady ochrony środowiska oraz gospodarki leśnej wymagana jest rozbiórka samowolnie wzniesionego budynku. Podkreślenia wymaga również to, że nie ma znaczenia dla zastosowania przesłanek określonych w art. 39 Prawa budowlanego okoliczność, że w przyszłości zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi B., którego ustalenia mogą przewidywać, że teren, na którym doszło do samowoli budowlanej, przeznaczony będzie pod zabudowę domków letniskowych. Powyższe nie miałoby również znaczenia dla kwestii legalizacji samowoli budowlanej, bowiem kwestie zgodności przeznaczenia danego obiektu z planem bada się według planu obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r., II OSK 1599/06). Przedstawiony przez stronę komentarz INTE i zawarte w nim ustalenia z 1977 r. nie są wiążące dla organów administracji. Jest to jedynie opinia sprzed ponad 30 lat, która może oczywiście poszerzyć spojrzenie na sprawę, natomiast w żadnym wypadku nie związuje organów zawartymi w niej ustaleniami. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przepisie art. 39 ustawy. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W wyniku tego postępowania prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy i wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organów, że w rozpoznawanej sprawie ani względy społeczne ani względy gospodarcze nie przemawiają za celowością odroczenia wykonania rozbiórki. Nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 8 i 10 K.p.a. poprzez nie realizowanie zasady zaufania obywatela do administracji oraz braku przekonywania strony do słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnień obu decyzji oraz treści odpowiedzi na skargę wynika, że organy w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśniły swoje stanowisko oraz przesłanki którymi się kierowały. Stwierdzić należy również, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie była dotknięta wadą z art. 139 k.p.a., jak podnosili skarżący, gdyż w żaden sposób nie zmieniała ona sytuacji skarżących ukształtowanej w wyniku decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można zatem mówić o pogorszeniu sytuacji strony wnoszącej odwołanie. Na tym etapie postępowania nie może być także kwestionowana zasadność nakazania rozbiórki, ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest bowiem przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. Podzielić również należy stanowisko organu odwoławczego, że szereg zarzutów podniesionych w skardze przez skarżących nie dotyczy przedmiotowej sprawy, ponieważ odnosi się do postępowań zakończonych prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ).