II SA/Gd 206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G.-S. na postanowienie Wojewody z dnia 4 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz J. G.-S. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 lipca 2005 roku, Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], KM [...] obręb G. ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca J. G. – S., żądając jej uchylenia i przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu podniosła, że dopiero w dniu 16 sierpnia 2005 roku, pismem Architekta Miejskiego została poinformowana o wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Tym samym do złożenia odwołana po terminie doszło bez jej winy. Wojewoda, jako organ II instancji, postanowieniem z dnia 4 października 2007 roku odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2005 roku. Motywując swoje rozstrzygnięcie Organ poniósł, że skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W ocenie Wojewody, organ I instancji w sposób nieuprawniony włączył skarżącą do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z analizy akt administracyjnych wynika, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego. Nadto skarżąca nie brała udziału w końcowej fazie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie wykazała, że jej nieruchomość leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem nie przysługuje jej prawo do odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wraz z wnioskiem przywrócenie terminu do złożenia takiego odwołania. Na powyższe postanowienie, skarżąca J. G. – S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku żądając jego uchylenia oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 7 Kpa poprzez nie uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy słusznego interesu strony, art. 28 Kpa poprzez uznanie, iż skarżąca nie ma interesu prawnego ani faktycznego polegającego na prawidłowym zagospodarowaniu terenu przyległego Sygn. akt II SA/Gd 206/08 bezpośrednio do nieruchomości skarżącej, oraz niepowiadomienie skarżącej, iż w wyniku podjętej decyzji utraciła prawo występowania w niniejszym postępowaniu jako strona, w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu za stronę już została uznana, a także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż obszarem oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją jest wyłącznie obszar działek na których zostanie ona zrealizowana. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 roku oddalił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji (por. Cieślik Z., Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U.00.106.1126), LEX). Uznać zatem należy, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie a jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, (por. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 roku, VII SA/Wa 1252/2004). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest Sygn. akt II SA/Gd 206/08 inwestycja, nie posiada jednak przymiotu strony, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, aby realizacja przedmiotowej inwestycji wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Z materiału dowodowego nie wynika też, aby oddziaływaniem projektowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości można było by uzasadniać występowaniem interesu prawnego, który stanowi warunek posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził też, iż skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących na naruszenie jej interesu prawnego. Nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który naruszałby kwestionowane pozwolenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawowy zestaw wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca nie wskazała na naruszenie jakiegokolwiek przepisu powyższego rozporządzenia. W tej sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w powyższych przepisach nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, a w konsekwencji właścicielom, użytkownikom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. W ocenie Sądu zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie, że realizacja przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu stanowiącego jej własność i że już realizowane roboty ziemne naruszyły gospodarkę wodną okolicy i spowodowały pękniecie ściany posadowionego na granicy działek garażu skarżącej są argumentami dotyczącymi w większości przyszłych skutków realizowanej inwestycji. W konsekwencji sąd wskazał, iż wniesienie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przez podmiot, który w danej sprawie nie jest stroną powinno spowodować oddalenie takiego wniosku. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 roku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Sygn. akt II SA/Gd 206/08 w Gdańsku. Sąd II instancji stwierdził, że do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć tylko i wyłącznie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy tu mieć na uwadze też inne normy prawne, których konieczność zastosowania w określonej sprawie będzie wynikała przede wszystkich z treści art. 5 ustawy Prawo budowlane w zależności od wymagań jakie winien spełniać obiekt, który ma być realizowany. Dla określenia kręgu stron postępowania o jakim mowa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przy czym ustalenia te winny odnosić się do treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Kontynuując sąd II instancji wskazuje, że w warunkach przedmiotowej sprawy analiza uwarunkowań wynikających z wymagań jakie przedmiotowy obiekt winien spełniać jest szczególnie wskazana, z uwagi na przytaczane przez skarżącą w toku postępowania tak przed organami administracji, jak i w toku postępowania sądowego okoliczności, z których wywodzi ona swe prawa jako strony niniejszego postępowania. Z dokumentacji geotechnicznej, na którą powołano się w zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji projekcie w odniesieniu do projektowanego budynku mieszkalnego zawarto stwierdzenie "będzie to budynek I - II kondygnacyjny z garażem, niepodpiwniczony, posadowiony bezpośrednio na ławach fundamentowych". Ten warunek wynikał ze szczególnych uwarunkowań gruntowo - wodnych podłoża, na którym obiekt planowano realizować. Z kolei według przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej branży architektonicznej stwierdzono, że realizowany obiekt to "budynek mieszkalny wielorodzinny 3 kondygnacyjny podpiwniczony z garażem podziemnym". Tę dokumentację pominął sąd pierwszej instancji, nie odniósł się do niej też organ odwoławczy. Nie można uwzględniając tę dokumentację zaakceptować stanowiska, iż projekt budowlany nie ingeruje w systemu drenażu i odwodnienia przebiegającego zarówno przez teren inwestycji, jak i nieruchomość skarżącej. Sygn. akt II SA/Gd 206/08 W konsekwencji konieczna byłaby ocena w oparciu o ten materiał, czy fakt realizacji przez inwestora budynku i to zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek. Wojewódzki i Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd I instancji badając sprawę ponownie zobligowany jest do stosowania prawa zinterpretowanego w sposób jaki uczynił to sąd II instancji. Mając powyższe na względzie, przytoczyć należy wywód sądu odwoławczego dotyczący pojęcia strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten określa katalog podmiotów, które mogą występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę posiadają m.in. Sygn. akt II SA/Gd 206/08 właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określając obszar oddziaływania obiektu stwierdza, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć tylko i wyłącznie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy tu mieć na uwadze też inne normy prawne, których konieczność zastosowania w określonej sprawie będzie wynikała przede wszystkich z treści art. 5 ustawy Prawo budowlane w zależności od wymagań jakie winien spełniać obiekt, który ma być realizowany. Dla określenia kręgu stron postępowania o jakim mowa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przy czym ustalenia te winny odnosić się do treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga fakt, pominięcia przez organy administracji obu instancji analizy geotechnicznej w której w której mowa jest o budynku "I – II kondygnacyjnym garażem, niepodpiwniczony, posadowiony bezpośrednio na ławach fundamentowych" oraz projektu budowlanego mowa jest o "budynku mieszkalnym wielorodzinnym 3 kondygnacyjnym podpiwniczonym z garażem podziemnym". Brak powyższej analizy uniemożliwia stwierdzenie, czy fakt realizacji przez inwestora budynku i to zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek. Brak powyższej analizy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa, które to obligują organ administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Sygn. akt II SA/Gd 206/08 Będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz biorąc pod uwagę powyższe argumenty, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. orzekł jak w sentencji. Organ Administracji publicznej rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze powyższe rozważania, ustali – biorąc pod uwagę wskazania i ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego - czy w przedmiotowym postępowaniu skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a jeśli tak to następnie dokonując ustaleń istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. rozstrzygnie o przywróceniu bądź nieprzywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.