II SA/Gd 207/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 11 października 2010r. S. S. i M. S. złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego: budynku rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowanego na działce nr [...] w Z., gm. C. Decyzją z dnia 25 października 2010r. Starosta, na podstawie art. 71ust. 2 pkt 1-4, ust. 4, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kpa wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na cele mieszkalne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wraz z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na cele mieszkalne wnioskodawcy złożyli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2010r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacji indywidualnej, oświadczenie projektanta, 2 egz. projektu zamiennego i inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno- budowlanej domku letniskowego będącego załącznikiem do decyzji z dnia 30 lipca 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego - zamiennego budynku rekreacji indywidualnej oraz zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 29 kwietnia 2010r. o braku planu miejscowego i o obowiązującej na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 lipca 2005r. Organ przytoczył treść przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 1-4 dokumenty. Analizując ww. wniosek organ wskazał, że nie spełnia on dyspozycji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta (w tym przypadku Wójta Gminy) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Organ ustalił, że teren działki nr [...] w Z. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w C. z dnia 26 kwietnia 1989 (Dz. Urz. W. [...] ze zm.), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., położony był na terenie pod nazwą istniejący zespól zabudowy letniskowej (10.UTL). Na dzień wydania zaświadczenia, o którym mowa ww. przepisie tj. 29 kwietnia 2010r. na terenie działki nr [...] obowiązuje decyzja Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2005r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy na budowę domku letniskowego. Dodatkowo wskazano, że teren działki nr [...] w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z 5 kwietnia 2002r.określany jest jako tereny rekreacyjne i sportowo rekreacyjne. Powołując się na powyższe organ ustalił, że skoro dla działki wnioskodawców obowiązuje ważna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na budowę domku letniskowego, to niemożliwa jest zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na cele mieszkalne, gdyż naruszałoby to ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. W takim stanie rzeczy zastosowanie ma przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło podstawę dla wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. W odwołaniu od tej decyzji S. S. i M. S. wnieśli o jej uchylenie, powołując się na przepis art. 155 kpa umożliwiający zmianę decyzji ostatecznej, jeżeli strona nabyła prawo i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że złożyli wszystkie żądane dokumenty (projekt zamienny i inwentaryzację powykonawczą, protokół kontroli obowiązkowej, decyzję o zatwierdzeniu tego projektu oraz pozwolenie na użytkowanie budynku rekreacji indywidualnej), a nadto na żądanie organu załączyli oświadczenie projektanta, że budynek spełnia normy budynku mieszkalnego. Jak wynika z oświadczenia projektanta budynek został ocieplony, założono w nim centralne ogrzewanie i spełnia on warunki do mieszkania całorocznego. Podnieśli, że przepis art. 155 kpa pozwala na zmianę decyzji ostatecznej, jaka zapadła w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewoda decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem planowana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Powyższe nakładało na Starostę obowiązek wniesienia sprzeciwu co do wniosku skarżących. Odnosząc się do zarzutu odwołania polegającego na braku zastosowania w sprawie art. 155 kpa organ II instancji wskazał, że prowadzone przez Starostę postępowanie nie dotyczyło zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2005r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], a zgodności z przepisami wniesionego przez skarżących zgłoszenia. Wskazano, że postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i w sprawie wniesienia sprzeciwu, stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne, każde z nich jest prowadzone odrębnie, a nadto organem właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Wójt Gminy. Z tych przyczyn decyzja Wójta Gminy nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 kpa, jak to prawidłowo ustalił Starosta. Nadto organ II instancji nadmienił, że skarżący z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy mogą wystąpić do Wójta Gminy, a następnie po uzyskaniu takiej zmiany, złożyć wniosek do Starosty w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego. S. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisu art. 155 kpa, poprzez błędną jego interpretację oraz naruszenie przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie obowiązującej wykładni tego przepisu, nakładającej na organy administracji dodatkowe, niewykonane przez organy administracji, zobowiązania. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podnieśli, że do wniosku o zmianę sposobu użytkowania załączyli wszystkie żądane dokumenty, a nadto na żądanie Dyrektora Wydziału Budownictwa dołączyli oświadczenie projektanta, że budynek spełnia normy budynku mieszkalnego. Budynek został ocieplony, założono w nim centralne ogrzewanie i spełnia on warunki do mieszkania całorocznego. Skarżący odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnieśli, że w ich ocenie wadliwe jest stanowisko organu, iż skarżący winni w pierwszej kolejności wystąpić do Wójta Gminy o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu takiej decyzji złożyć wniosek do Starosty w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego. Tymczasem jak zarzucono w skardze, to organ winien pouczyć skarżących, uznając że rozpoznanie sprawy wymaga aktywności zgłaszającego, o konieczności złożenia dodatkowych dokumentów (w tym przypadku zgody Wójta Gminy). Zarzucono, że przy badaniu sprawy niezbędne było ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu z punku widzenia oddziaływania zmian na warunki zdrowotne, higieniczne, ochrony środowiska lub wielkości lub układu obciążeń. Nadto skarżący podnieśli, że organ administracji w zaskarżonej decyzji nie rozważył możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 155 kpa. Obecnie skarżący wystąpili z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, co uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu otrzymania decyzji Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.. Zgodnie z art. 71ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości obciążeń. Zgodnie z art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 właściwemu organowi należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu. Stosownie zaś do art. 71 ust. 5 właściwy organ wnosi sprzeciw, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1)wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę 2)narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy; 3)może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przy czym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji ( art. 71 ust. 3). Bezsporne w sprawie jest, że skarżący złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego budynku rekreacji indywidualnej, na budynek mieszkalny jednorodzinny, jednocześnie składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, wynikające z prawa własności nieruchomości oraz powołując się na wydane w sprawie pozwolenie na budowę oraz decyzję o warunkach zabudowy z dnia 27 lipca 2005r. Niespornym jest, że przedmiotem powołanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie warunków zabudowy na budowę domku letniskowego (zabudowa letniskowa wraz z niezbędną infrastrukturą). Zgłoszona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zabudowy letniskowej na budynek mieszkalny jednorodzinny i związana z nią zmiana działalności związanej z użytkowaniem tego obiektu niewątpliwie wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego, całorocznego, a nie tylko rekreacyjnego użytkowania, czy tez wyposażenia, w konsekwencji na wielkość i układ obciążeń związanych z opisaną zmianą. Zgodnie z cyt. przepisem art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zatem ustaliły, że zamierzona zmiana narusza ustalenia obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, po uprzednim ustaleniu, że na obszarze działki nr [...] w m. Z. ,gm. C. nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją powyższego było wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadmienić należy, że sprzeciw wniesiony został w terminie przewidzianym w przepisie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia - zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 11 października 2010r., decyzja o wniesieniu sprzeciwu została doręczona skarżącym w dniach 27 i 28 października 2010r. Nadmienić też należy, że przepis art. 71 ust.5 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę do wniesienia sprzeciwu, niezależną od takich okoliczności, czy wnioskowana zmiana wymaga wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i innych wymienionych w cyt. wyżej przepisie. Odnosząc się do treści skargi zarzucającego naruszenie przepisu art. 155 kpa to zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd w całości podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą braku podstaw do zastosowania cyt. przepisu. W tym miejscu wskazać jedynie należy, że decyzję w trybie art. 155 kpa może zmienić lub uchylić organ, który ją wydał lub organ wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie Starosta nie jest organem właściwym do rozpatrywania wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, albowiem organem właściwym, który ją wydał był Wójt Gminy. Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżących, jak również organ I instancji, nie miał również żadnych podstaw prawnych do żądania uzupełnienia wniosku zawierającego zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez domaganie się zmienionej w trybie art. 155 kpa decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji nie miały też podstaw prawnych do zawieszenia postępowania do czasu zmiany tej decyzji. Wprawdzie cyt. wyżej przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje konieczność nałożenia na wnioskodawców, przez właściwy organ, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie brakujących dokumentów, to powyższe dotyczy dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego- zostały one przez skarżących złożone. Domaganie się przez organ złożenia przez skarżących innych dokumentów czy też decyzji lub wniosków nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiekty. Za oczywiście bezzasadne Sąd uznał w tym stanie rzeczy domaganie się przez skarżących zawieszenia postępowania do czasu uzyskania zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając zatem na uwadze wskazane względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.