II SA/Gd 2079/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: SO (deI.) Ewa Kowalik - Grzanka WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2000 r. Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2000 r. Nr [...] nie mogą być wykonane 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu wpisu sądowego Decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w punkcie 1 nakazał S. M. rozbiórkę domku letniskowego o konstrukcji drewnianej, ustępu, zbiornika na fekalia, ogrodzenia wykonanego z żerdzi na granicy działki oraz obudowy studni wierconej, położonych na działce Nr [...] w K. B. II oraz uporządkowanie i przywrócenie działki do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone w dniu 2 grudnia 1999 r. oględziny wykazały, że na terenie działki Nr [...] w K. B. II, znajduje się domek letniskowy o konstrukcji drewnianej oraz ustęp, zbiornik na fekalia, ogrodzenie i obudowa studni wierconej, wybudowane w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia właściwemu organowi. Działka Nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele rolnicze. Okoliczności te uzasadniają dokonanie rozbiórki tych obiektów. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. S. M. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie, zarzucając brak szczegółowego wskazania podstawy prawnej decyzji oraz sprzeczność planu zagospodarowania przestrzennego i zgody na podział nieruchomości na działki o powierzchni wykluczającej ich wykorzystywanie na działalność rolniczą. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 i 7 Prawa budowlanego i art. 49 ust 1 Prawa wodnego oraz art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia 26 lipca 2000 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki domku letniskowego o konstrukcji drewnianej, zbiornika na fekalia i obudowy studni wierconej na działce Nr [...] w K. B. II oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia wykonanego z żerdzi na granicy działki Nr [...] w K. B. II i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że S. M. w 1998 r. samowolnie zbudował, na terenie działki Nr [...] w K. B., domek letniskowy o konstrukcji drewnianej, ustęp, zbiornik na fekalia, ogrodzenie i obudowę studni wierconej. Nadto wskazał on, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo, stronie zapewniono bowiem udział w tym postępowaniu. Wizja lokalna odbyła się z udziałem pełnomocnika S. M. – A. K., który co prawda nie przedstawił pełnomocnictwa, lecz na bieżąco informował skarżącego o przebiegu postępowania. Brak pełnomocnictwa pozostaje zatem bez wpływu na przebieg niniejszego postępowania. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku samowoli budowlanej zrealizowanej w 1998 r., istnieje obowiązek nakazania rozbiórki takiego obiektu. Wyjątek stanowi w tym zakresie ogrodzenie przedmiotowej działki. Ogrodzenie zlokalizowane między działkami nie podlega bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązkowi zgłoszenia i nie może być objęte nakazem rozbiórki. Nadto organ administracji wskazał, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem obiekty wybudowane nielegalnie po dniu 1 stycznia 1995 r. podlegają obligatoryjnej rozbiórce, bez względu na ich funkcje i przeznaczenie terenu. Nadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie kontrolują prawidłowości postępowania dotyczącego podziału i sprzedaży nieruchomości. S. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia, jako naruszającej art. 107 § 3 k.p.a. i sprzecznej z art. 29 ust. 1 pkt 4 i 7 Prawa budowlanego oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom zaskarżonej decyzji, domek został zbudowany w listopadzie 1994 r. a nie w 1998 r., w związku z uzyskaniem ustnej informacji w Urzędzie Gminy, że działki leżące w odległości 200 m od drogi zostaną przekształcone na działki rekreacyjne. Skarżący wskazał, że ustęp jest urządzeniem ekologicznym, którego przydatność na jakiejkolwiek działce nie może być kwestionowana, a nakaz rozbiórki pompy jest sprzeczny z prawem do korzystania przez właściciela bez pozwolenia z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie, wynikającym z art. 49 ust. 1 Prawa wodnego. Nadto wskazał on, że pompa jest zamontowana na rurze i nie posiada żadnej obudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że treść planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest błędne. Organ II instancji prawidłowo stwierdził, że niezależnie od ustaleń planu' zagospodarowania przestrzennego, obiekty wybudowane nielegalnie po dniu 1 stycznia 1995 r. podlegały obligatoryjnej rozbiórce, bez względu na ich funkcję i przeznaczenie terenu. W niniejszej sprawie organ ustalił, że obiekty znajdujące się na działce S. M. zostały wybudowane w 1998 r. Ustalenie to jest przez skarżącego kwestionowane. Organ administracji dokonał ustaleń odnośnie daty wybudowania obiektu 1998 r. opierając się. na oświadczeniu A. K., obecnego podczas oględzin obiektu, którego traktował jako pełnomocnika strony, a która to osoba pełnomocnictwa takiego nie posiadała. Ustalenie daty wybudowania obiektu stanowi istotne ustalenie faktyczne wydanej decyzji i zastosowanej przez organ argumentacji prawnej. Ustalenie to nie zostało dokonane w oparciu o twierdzenia strony, a organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, nie dopuścił dowodu z zeznań A. K. w charakterze świadka i nie odebrał od strony oświadczenia odnośnie tej okoliczności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji winien stać na straży przepisów prawa, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. (art. 80 k.p.a.) Stosownie do treści z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być Uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W toku postępowania organ administracji nie wypełnił wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i przeprowadzonymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji, co umożliwiłoby stronie ustosunkowanie się do protokołu wizji i podniesienie zarzutów odnośnie jego treści. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były domek letniskowy nie związany trwale gruntem, ustęp, niezwiązany trwale z gruntem wraz ze zbiornikiem na fekalia, obudowa studni wierconej i ogrodzenie. Dokonane ustalenie daty budowy tych obiektów i urządzeń nie jest oparte na materiale dowodowym, a data faktycznej budowy nie została wyjaśniona. Uniemożliwia to ocenę według jakiego stanu prawnego należy oceniać dokonaną samowolę budowlaną oraz w jakim zakresie znajdujące się na działce obiekty podlegają rozbiórce i na podstawie jakich przepisów. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są więc uzasadnione. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części wybudowane bez wymaganego zezwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce. Art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. Zarówno data wybudowania obiektu jak i treść planu zagospodarowania przestrzennego mają zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie przeprowadził postępowania umożliwiającego ustalenie daty budowy, a w aktach sprawy brak jest dowodu dotyczącego treści planu umożliwiającego stwierdzenie sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, treść ta nie wynika także z opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa tekstu uchwały, odwołującej się do załącznika graficznego. Organ administracji nie wyjaśnił też w sposób dostateczny kwestii obudowy studni, której dotyczy nakaz rozbiórki. Skarżący kwestionuje w skardze istnienie takiej obudowy. Z treści protokołu wizji wynika fakt istnienia na działce studni wierconej. Na znajdującej się w aktach fotografii działki widoczny jest element obudowy. Nie jest natomiast wyjaśnione czy obudowa ta stanowi obudowę studni, której dotyczy zawarty w decyzji nakaz rozbiórki, czy też obudowę pompy. Wydana przez organ II instancji decyzja narusza treść art. 104 k.p.a. i art. 138 k.p.a. me zawiera bowiem pełnego rozstrzygnięcia sprawy na skutek wniesionego odwołania. W decyzji organ nie rozpoznał sprawy w zakresie nakazu rozbiórki ustępu. Strona ma prawo uzyskać orzeczenie w całości rozpoznające wniesione odwołanie. Organ II instancji miał obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej granicach - odnośnie wszystkich obiektów, których dotyczyła decyzja organu I instancji. Z treści decyzji organu II instancji nie wynika by miała ona charakter decyzji częściowej, o której jest mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Zaniechanie organu prowadzi do sytuacji, w której decyzja organu I instancji nie może nabyć w części cechy ostateczności. Zgodnie bowiem z art. 16 § l k.p.a. przymiot ostateczności nabywają decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja organu I instancji, od której przysługuje odwołanie, staje się ostateczna w przypadku niewniesienia przez stronę w terminie odwołania, a w przypadku wniesienia odwołania - w momencie wydania decyzji przez organ II instancji. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi odnośnie decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę ustępu, co wykluczało możliwość uostatecznienia się decyzji w tym zakresie. Istnienie decyzji organu II instancji, omyłkowo nie rozstrzygającej odwołania w pełnym zakresie, narusza prawo. Za wadliwą uznać także należy decyzję organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie nakazu rozbiórki ogrodzenia. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. lISA/Wr 148/99 OSP 200 l z. l poz. 16) Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu' jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jej dokonania, jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją fromalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Stwierdzona w niniejszej sprawie przez organ II instancji bezzasadność nakazu rozbiórki winna być zatem wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. a nie decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 49 ust. 1, obowiązującej w dacie wydania decyzji, ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz. 230 ze zm.) jest niezasadny. Przepis ten dotyczy bowiem kwestii braku obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez właściciela nieruchomości na korzystanie z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Nie dotyczy on natomiast uprawnienia do budowy obiektów niezbędnych do korzystania z wody bez uzyskania pozwolenia na budowę, a w zakresie wykonywania robót budowlanych inwestora obowiązują przepisy Prawa budowlanego. W toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologiczni e nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.