II SA/Gd 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2005 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2005 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 2 września 2005 r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 6 października 2005 r. Nr [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,90m x 5,95m + 1,00m x 2,00m wraz z tarasem, wzniesionego na działce nr [...]w K, gmina Miasta W., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze domaga się uchylenia opisanej decyzji i podnosi, iż nie był świadomy potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazuje także na przedłużające się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawieszone postanowieniem Burmistrza z września 2005 r. na okres 12 miesięcy. Skarżący podaje również, iż toczą się prace związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla K. i zachodzi możliwość, że teren na którym położona jest przedmiotowa działka uzyska status pozwalający na budowę obiektów o charakterze rekreacyjnym. Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: M. P. wybudował po 1 stycznia 2004 r. na działce [...] położonej w K. opisany wyżej obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 30 sierpnia 2005 r.: zaświadczenia od Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwiej izby samorządu zawodowego (wraz z zaświadczeniem) – wskazując, iż do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy ustalił, iż M. P. nie wywiązał się w terminie z nałożonego obowiązku, wobec czego organ I instancji decyzją z dnia 2 września 2005 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane nakazał rozbiórkę opisanego wyżej obiektu budowlanego. Jak uzasadnia organ odwoławczy, wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, podlegająca przepisom art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ I instancji stosując procedurę zawartą w powołanym przepisie prawidłowo wydał postanowienie z dnia 6 czerwca 2005 r. nakładając w nim obowiązek przedłożenia z zakreślonym terminie opisanych powyżej dokumentów. Organ II instancji podał, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie wskazanych powyżej obowiązków skutkuje wydaniem decyzji orzekającej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r., zatem decyzja z dnia 2 września 2005 r. została wydana zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. P. w odwołaniu, a dotyczących przedłużającego się okresu oczekiwania na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nałożony w postanowieniu obowiązek dotyczy ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, iż brak wiedzy skarżącego co do wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Również złożenie wniosku o wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po rozpoczęciu robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego nie może osiągnąć rezultatu w świetle art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 listopada 2006 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880 ), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Postanowieniem Sądu z dnia 7 stycznia 2008 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r., w którym stosownie do treści art. 48 ust. 3 na inwestora nałożone zostały obowiązki określone ustawą, w brzmieniu obowiązującym z daty jego wydania, w tym złożenia do dnia 30 sierpnia 2005 r. zaświadczenia od Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostaje poza sporem, że wymienionych wyżej obowiązków skarżący nie wykonał, przy czym zwrócić należy uwagę na wadliwe ustalenie w zaskarżonej decyzji, że wymienione wyżej postanowienie PINB nakładało obowiązek złożenia zaświadczenia od Wójta Gminy, co w niniejszej sprawie administracyjnej nie miało miejsca. Przepis art. 48 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Wskazany wyrok oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu wyrok ten ma zastosowanie do sytuacji skarżącego. Jest w sprawie niesporne, że M. P. w warunkach samowoli wybudował obiekt na terenie, co do którego w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie obowiązywał na terenie objętym samowolą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i który w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej, na skutek wydanego przez Trybunał wyroku, o ile nadal na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość brak planu, istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć jako zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97 oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4728/97, publ. OSP z 2000 r., z. 1, poz. 16). Teza powyższa, zdaniem Sądu, zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., zaistniała w rozpoznawanej sprawie podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, której skutkiem jest obowiązek uchylenia przez sąd administracyjny wydanych przez organy rozstrzygnięć, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyska już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W dalszym postępowaniu organ administracji ustali w pierwszej kolejności, czy teren obejmujący działkę skarżącego objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zważywszy, iż postępowanie planistyczne, jak wynika z okoliczności sprawy, jest aktualnie w toku. Ustalenie to jest niezbędne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W zależności od dokonanego ustalenia, organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać fakt, że toczy się przed Burmistrzem Miasta, bądź jak wynika z akt administracyjnych, jest zawieszone (vide: fotokopia postanowienia z dnia 8 września 2005 r. w aktach administracyjnych I instancji) postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżącemu należy także wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy, które zostało zainicjowane jego wnioskiem złożonym w toku postępowania rozbiórkowego, w przypadku gdy do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być po upływie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku podjęte przez wójta (por. art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie z dnia 20 lutego 2007 r. i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności.