II SA/Gd 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2007r. Nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. H. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 listopada 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o braku podstaw do nałożenia na A Sp. z o.o. obowiązku dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gazociągu średniego ciśnienia w K., wykonanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 15 lutego 2002r. znak [...] i decyzję z dnia 27 grudnia 2002r. znak [...] w związku z tym, że obiekt budowlany nie został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie pomiaru powykonawczego ustalono, że nastąpiła zmiana nieistotna polegająca na przybliżeniu gazociągu średniego ciśnienia na działce nr 128/3 w K. do granicy z działką 130/1. Odstępstwo nieistotne polega również na wykonaniu na działce nr 78/2 części gazociągu przy granicy z działką 128/3. organ wskazał nadto, że Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej stwierdził bezkolizyjność przebiegu gazociągu. Z dokonanych ustaleń wynika, że gazociąg nie przebiega przez nową działkę, która nie byłaby ujęta w pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. H. wskazując, że gazociąg przebiega przez jej działkę nr 128/3. Odwołująca przyznała, że wyraziła zgodę na przebieg rurociągu przez jej nieruchomość, jednak zgoda dotyczyła przedstawionego jej projektu. Tymczasem z uwagi na zmianę przebiegu gazociągu odwołująca nie może realizować planów inwestycyjnych, zaś organ bezpodstawnie twierdzi, iż zmiana stanowi nieistotne odstępstwo. Decyzją z dnia 14 listopada 2008r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na wniosek J. H. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej powstałej przy budowie gazociągu średniego ciśnienia 225/1666/63/32 dla osiedli mieszkaniowych w B. i J. gmina K.. W dniu 20 września 2007r. odbyła się wizja lokalna na nieruchomości należącej do skarżącej nr 128/3 w K.. W trakcie wizji organ I instancji ustalił, że Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia 15 lutego 2002r. zatwierdził projekt i wydał Towarzystwu Inwestycyjnemu pozwolenia na budowę gazociągu zasilającego osiedla mieszkaniowe [...] w B., J. i K. gm. K., a decyzją nr [...] z dnia 27 grudnia 2002r. zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu dla osiedla mieszkaniowego J. i udzielił pozwolenia na odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego w zakresie zmiany trasy gazociągu. Następnie decyzją z dnia 3 lipca 2003r. znak [...] Wójt Gminy przeniósł udzielone pozwolenia na budowę na rzecz A Sp. z o.o. w G.. Projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji pozwolenia na budowę przewidywał wykonanie gazociągu na działce nr 128/3, 130/2 oraz 78/2. Na podstawie pomiaru powykonawczego ustalono, że nastąpiła nieistotna zmiana polegająca na przybliżeniu gazociągu średniego ciśnienia na działce nr 128/3 w K. do granicy z działką nr 130/1. Odstępstwo nieistotne polega również na wykonaniu na działce nr 78/2 części gazociągu przy granicy z działką nr 128/3. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej stwierdził bezkolizyjność przebiegu gazociągu. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada na inwestora określając termin jego wykonania obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 36a ust. 5 nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in.: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego; kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z pomiaru powykonawczego wynika że wprawdzie na odcinku znajdującym się na działce nr 128/3 przebieg gazociągu uległ nieznacznemu przesunięciu (przybliżeniu) w kierunku granicy działki nr 130/1, jednakże zmiana przebiegu tego gazociągu mieści się w granicach przedmiotowej działki, która była ujęta w pozwoleniu na budowę. Przebieg przedmiotowego gazociągu został również uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej jako bezkolizyjny, co daje podstawy do stwierdzenia, że istnienie obiektu liniowego nie powoduje naruszenia przepisów techniczno - budowlanych ani istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Również fakt położenia przedmiotowego obiektu na głębokości 1,00m powoduje, że przedmiotowy gazociąg nie został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. Organ odwoławczy stwierdzić związku z tym, że decyzja organu I instancji nr [...] z dnia 14 listopada 2007r. o braku podstaw do nałożenia na A Sp. z o.o. w G. obowiązku dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonywania robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gazociągu średniego ciśnienia w K. była prawnie uzasadniona. Odnosząc się natomiast do odwołania organ wyjaśnił, że pomiar powykonawczy pokazuje, że nastąpiło przesunięcie obiektu liniowego w ramach granicy działki 128/3 polegające na przybliżeniu obiektu w kierunku działki nr 130/1 nie przekraczając jej granicy. Jak wynika z akt sprawy J. H. sama wyraziła zgodę na przebieg rurociągu przez swoją działkę. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej ustalił, że przesunięcie to nie koliduje z innymi sieciami. Natomiast od strony drogi, tzn. od strony działki nr 78/1 gazociąg zgodnie z wykonanym pomiarem powykonawczym jak i zatwierdzonym projektem przebiega wzdłuż granicy z działką nr 128/3, zaś jego ewentualne przybliżenie do działki strony odwołującej się uznać należy za odstępstwo nieistotne. Ponadto nadmienił, że przyłącze wraz z fundamentem i skrzynką posadowione jest na granicy posesji. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. H. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy gazociąg narusza jej własność, albowiem wybudowany został niezgodnie z pozwoleniem na budowę na działce skarżącej nr 128/3 w K., która nie została ujęta w treści decyzji. Z udzielonego pozwolenia na budowę nie wynika, aby gazociąg miał przebiegać przez działkę nr 128/3. Ponadto zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 25 maja 2001r. dla budowy gazociągu i przyłącza gazowego średniego ciśnienia w K. przewidziano tylko i wyłącznie działki o nr 78/2, 90/5 i 110/3. Wobec tego bezsporne jest, iż koncepcja trasy inwestycji liniowej powinna przebiegać tylko i wyłącznie przez działki wskazane w treści decyzji. Tymczasem przy budowie gazociągu dopuszczono się samowoli budowlanej, ponieważ gazociąg ten przekroczył granicę działki nr 128/3 od strony ul. [...] tj. działki 78/2. W związku z tym rzeczywisty przebieg trasy gazociągu odbiega znacznie od trasy wytyczonej w pozwoleniu na budowę i w ocenie skarżącej stanowi samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 22 maja 2009r. skarżąca stwierdziła, że przedmiotem sporu jest odcinek gazociągu położny wzdłuż granicy działek 128/3 i 78/2 (ul. [...]). W decyzji o pozwoleniu na budowę nie przewidziano przebiegu gazociągu na działce skarżącej nr 128/3 od strony ulicy [...]. Odstąpienie od projekty w tym zakresie jest zdaniem skarżącej istotne. Do pism skarżąca dołączyła mapę z dnia 9 września 2009r. przedstawiającą położenie gazociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Niniejsza sprawa dotyczy przez A Sp. z o.o. robót budowy gazociągu średniego ciśnienia w K., wykonanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 15 lutego 2002r. zmienione następnie decyzję z dnia 27 grudnia 2002r. Spór miedzy stronami sprowadza się do oceny czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach. Skarżąca zarzuciła w skardze, że gazociąg został wykonany z przekroczeniem granicy jej działki nr 128/3 na odcinku od strony ulicy [...], tj. działki 78/2. Organ I instancji stwierdził, że miało miejsce odstępstwo nieistotne polegające na wykonaniu na działce nr 78/2 części gazociągu przy granicy z działką 128/3. Stwierdzenie to jest wnioskiem, wynikiem oceny. W uzasadnieniu decyzji brak jest natomiast konkretnych ustaleń pozwalających na kontrolę prawidłowości takiego stwierdzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono natomiast, że od strony działki nr 78/2 gazociąg, zgodnie z wykonanym pomiarem powykonawczym, jak i zatwierdzonym projektem, przebiega wzdłuż granicy z działką nr 128/3, zaś jego ewentualne przybliżenie do działki strony odwołującej się uznać należy za odstępstwo nieistotne. Powyższe ustalenie jest nieprecyzyjne. Jeżeli bowiem gazociąg przebiega zgodnie z zatwierdzonym projektem, to nie doszło do żadnego odstępstwa. W sytuacji gdy gazociąg przebiegać miał przy granicy, to przesunięcie do działki skarżącej mogłoby spowodować przekroczenie tej granicy. Organ odwoławczy nie dokonał również precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, co więcej posługuje się stwierdzeniem "ewentualne przybliżenie". Wskazać przy tym należy, że w protokole oględzin z dnia 20 września 2009r. stwierdzono również jedynie, że nastąpiła zmiana nieistotna polegająca na przybliżeniu gazociągu do granicy z działką nr 130/1. Odstępstwo polega na wykonaniu na działce nr 78/2 części gazociągu przy granicy z działką nr 128/3, co wynika z pomiaru powykonawczego. Według oświadczenia biorącego udział w oględzinach przedstawiciela Spółki gazociąg przebiega przy granicy działki 128/3, natomiast przyłącze z fundamentem i skrzynką posadowione jest na granicy posesji. Skarżąca w czasie tych oględzin oświadczyła natomiast, że skrzynka znajduje się na działce 128/3, natomiast gazociąg jest w granicy działki 128/3. Powoływany przez organ pomiar powykonawczy wykonany został przez inwestora. W toku postępowania przed Sądem skarżąca przedłożyła natomiast mapę sporządzoną w dniu 9 września 2009r., z której wynika, że gazociąg przebiega przez jej działkę. Wskazać nadto należy, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarte jest stwierdzenie, że obiekt budowlany był projektowany i został zrealizowany w określonym stanie faktycznym, który uległ zmianie w okresie późniejszym z uwagi na decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lipca 2005r. nr [...] zatwierdzającą granice działek. Okoliczność powyższa nie została również w sposób precyzyjny wyjaśniona. Na rozprawie w dniu 21 października 2009r. pełnomocnika skarżącej oświadczył, że postępowanie rozgraniczeniowe miało na celu jedynie wznowienie granicy i nie uległ zmianie stan faktyczny w przebiegu tej granicy. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 Kpa. Prowadzące postępowanie administracyjne organy, a więc zarówno organ pierwszej, jak i organ drugiej instancji, obowiązane są przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że organy powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wskazane powyżej uchybienia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku precyzyjnych ustaleń odnośnie faktycznego przebiegu przedmiotowego gazociągu oraz porównania z jego zaprojektowanym przebiegiem wynikającym z zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwoleniem na budowę, Sąd nie jest bowiem w stanie dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wskazać nadto należy, że w niniejszej sprawie organy orzekły o braku podstaw do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z ustaleń organów wynika jednakże, że przedmiotowa inwestycja została zakończona. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ma natomiast zastosowanie jedynie do robót budowlanych będących w toku. W przypadku natomiast robót zakończonych stosuje się wyłącznie art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.