II SA/Gd 21/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić radcy prawnemu R. S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych, dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Decyzją z dnia 8 marca 2010 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., pozostawił bez rozpoznania wniosek A. R. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego P. B. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378), oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855). Organ I instancji wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinna dołączyć do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty, w tym zaświadczenia potwierdzające wysokość dochodów wszystkich członków rodziny pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ w dniu 17 lutego 2010 r. wezwał skarżącą do dostarczenia w terminie 14 dni oświadczenia jej męża L. R. o dochodzie członka rodziny rozliczającego się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne uzyskanym w roku 2008. A. R. nie zastosowała się do wezwania organu, przekładając jedynie pismo wyjaśniające i kserokopie zawiadomienia Sądu Okręgowego w K. o terminie rozprawy z powództwa L. R. przeciwko A. R. o rozwód. W tej sytuacji organ I instancji uznał za zasadne pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania uznając, że przepisy nie przewidują innego sposobu wyliczenia dochodu rodziny, a także nie pozwalają na wyłączenie męża ze składu rodziny pomimo trwającej sprawy rozwodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. po dokonaniu ponownej analizy sprawy oraz odwołania skarżącej, decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepis art. 15 ust. 1 i następne ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium powołało się również na przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej, który wykonał delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 9 ustawy wydając rozporządzenie z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855). W myśl § 2 ust. 2 pkt 1 pdpkt 2 rozporządzenia, do wniosku o świadczenia alimentacyjne należy dołączyć oświadczenie o dochodzie członków rodziny rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Organ I instancji ustalił, że, mąż wnioskodawczyni L. R. złożył za 2008 r., a więc za rok podatkowy poprzedzający okres świadczeniowy, zeznanie podatkowe na formularzu PIT – 28. W konsekwencji na wnioskodawczyni spoczywał obowiązek dołączenia do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oświadczenia L. R. o dochodzie osiągniętym w 2008 r. Zaniechanie tego obowiązku skutkowało wezwaniem A. R. do przedłożenia w terminie 14 dni brakującego dokumentu, a następnie wobec zaniechanie temu obowiązkowi pozostawianie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Kolegium wyjaśniło końcowo, że art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera definicję legalną "rodziny" i dlatego organy nie mogą w tym zakresie wykazywać się elastycznością o co wnioskowała skarżąca. Pomimo, postępowania rozwodowego L. R. dalej jest on członkiem rodziny A. R. w rozumieniu ustawy, wobec czego wysokość osiąganych przez niego dochodów ma istotne znaczenie w sprawie. Tym samym brak kontaktów z mężem oraz brak możliwości zdobycia oświadczenia nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny i prawny Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w fńsku oraz z piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. A. R., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organom naruszenie przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym art. 2 pkt 12 oraz art. 15 ust. 4 pkt 2 polegające na błędnej interpretacji tych przepisów i błędnym uznaniu, iż termin "małżonek rodzica osoby uprawnionej" oznacza również męża rodzica osoby uprawnionej, który nie wychowuje z nią dziecka, co prowadzi do absurdu, jest sprzeczne z wykładnią systemową i funkcjonalną. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska było wadliwe wezwanie skarżącej do przedłożenia oświadczenia, którego nie była zobowiązana przedkładać, a następnie naruszenie § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem skarżącej działanie organów administracji narusza również zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli a konsekwencji doprowadziło do pokrzywdzenia skarżącej. Wszystkie bowiem przepisy ustawy winny być interpretowane w sposób zamierzający do zapewnienia osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb wsparcia ze strony państwa. Wynika to zresztą z preambuły ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Końcowo skarżąca podniosła, powołując się na § 5 ust. 2 i ust. 3 w zw. z ust. 4 rozporządzenia, że istniała w sprawie możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, kiedy zainteresowany nie dostarczy wszystkich wymaganych dokumentów. Organy zaniechały jednak merytorycznego rozpoznania sprawy, co również uzasadnia uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium odwoławcze powołało się na argumentację przedstawioną w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie i wobec treści cytowanych wyżej przepisów tutejszy Sąd stwierdził, iż zakwestionowane decyzje wydane zostały bez naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Podstawą prawną pomocy państwa skierowanej do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów jest ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W myśl art. 9 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Analiza przytoczonych wyżej przepisów jasno dowodzi, że wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest możliwa tylko i wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wniosek ów wszczyna postępowanie administracyjne w trakcie którego organ powinien zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do przyznania świadczenia oraz czy do wniosku załączono wymagane przepisami prawa dokumenty, tak jak stanowi o tym art. 15 ust. 4 ustawy oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 855), które to rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 15 ust. 9 ustawy. Wypełnienie przez wnioskodawcę tych powinności nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania decyzji administracyjnej, ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym miejscy podkreślić należy, że obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę i rozporządzenie, spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. W myśl § 2 ust. 2 do wniosku o przyznanie świadczeń alimentacyjnych należy dołączyć zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio oświadczenia o dochodzie członków rodziny rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów "ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, to oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej (...). Rozpatrując niniejsza sprawę Sąd uznał, że organy zasadnie zaliczyły do "rodziny" w rozumieniu art. 2 ust. 12 ustawy L. R. – męża wnioskodawczyni. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze literalna wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i pozwala przyjąć, że pozostawanie w małżeństwie rodzica osoby uprawnionej decyduje o konieczności udokumentowania dochodów małżonka. Nie decyduje o tym natomiast fakt wspólnego wychowywania dziecka. W takiej sytuacji właściwe było zastosowanie przepisu § 2 ust 2 pkt 2 rozporządzenia i wezwanie A. R. do przedłożenia oświadczenia o dochodzie jej męża rozliczającego się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, tj. rok 2008. Zaniechanie przedłożenia przez wnioskodawcę wymaganego prawem oświadczenia pociąga za sobą, zgodne z regulacją zawartą w art. 15 ust. 9 ustawy rozwiązanie, pozwalające na odmowie nadania biegu sprawie, w której nie złożono wniosku zawierającego wszystkie niezbędne do prowadzenia sprawy informacje, a w szczególności informacje, dla których wymagana jest forma oświadczenia strony. Jako bezsporny w niniejszej sprawie fakt Sąd uznał odmowę wypełnienia wszystkich, wymaganych prawem części wniosku złożonego przez skarżącą, polegający na nie przedłożeniu oświadczenia o dochodach męża. Tym samym wydana w I instancji decyzja, a także zaskarżone rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a jak wyżej wskazano, wyłącznie to kryterium brane jest pod uwagę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli wskazać należy, że są to zrzuty chybione. Organ I instancji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu § 2 ust 2 pkt 2 rozporządzenia, mówiącemu o obowiązku przedłożenia oświadczenia o zarobkach małżonka rodzica osoby uprawnionej (w tym wypadku męża skarżącej) przez wnioskodawcę podjął szereg działań zmierzających do ustalenia wysokości dochodów L. R. we własnym zakresie. W tym celu wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o informację, czy L. R. złożył zeznanie na formularzu PIT – 28, a po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej zwrócił się bezpośrednio do L. R. o wypełnienie i nadesłanie oświadczenia o dochodach. Ponadto z uwagi na brak odpowiedzi ze strony męża skarżącej organ I instancji wystąpił z pytaniem do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, w jaki sposób obliczać dochód rodziny w sytuacji, gdy nie można uzyskać informacji o dochodzie męża wnioskodawczyni. W odpowiedzi Ministerstwo wyjaśniło, że w celu rozpatrzenia wniosku o fundusz wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego wszystkie niezbędne dokumenty, zaświadczenia i oświadczenia potwierdzające wysokości dochodów wszystkich członków rodziny pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Dopiero wówczas organ wezwał skarżącą do dostarczenia w terminie 14 dni od otrzymania wezwania wypełnionego przez męża L. R. oświadczenia o dochodzie, a następnie wobec niezastosowania się skarżącej do wezwania pozostawił pismo bez rozpoznania. Wskazać należy także, że organy miały ograniczone możliwości ustalenia wymaganych informacji o dochodach we własnym zakresie, gdyż mająca zastosowania w niniejszej sprawie ustawa, jak i rozporządzenie posługują się pojęciem oświadczenia, czyli dokumentu którego autorem może być jedynie osoba zobowiązana, w przeciwieństwie do zaświadczenia, które mógłby wystawić właściwy urząd. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał złożoną skargę jako bezzasadną, a tym samym orzekł jak w sentencji na mocy art. 151 P.p.s.a.