II SA/Gd 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi G. D., Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2021 r., Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga G. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 stycznia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta decyzją z 19 czerwca 2020 r. ustalił na rzecz A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z halą garażową i infrastrukturą techniczną w G. przy ul. G. na działce nr [..] obręb [..]. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. P., jednak pismem z 4 stycznia 2021 r. cofnęła je i wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 19 stycznia 2021 r. umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że cofnięcia odwołania nie prowadzi do pozostawienia w obiektu prawnym decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a więc - jest skuteczne. G. D. i Z. D. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, kwestionując szczegółowe uwarunkowania, wynikające z decyzji Prezydenta Miasta z 19 czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt [..] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może wydać decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania administracyjnego, zarówno pierwszo- jak i drugoinstancyjnego, sprowadza się do sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie dostrzega istnienie trwałej przeszkody uniemożlwiającej mu rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenie o uprawnieniach/ obowiązkach strony postępowania. Zarazem, konieczne jest oficjalne "zamknięcie" wszczętego postępowania, pomimo że nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia, jak np. przyznania stronie uprawnienia czy nałożenia na stronę obowiązku. Umorzenie postępowania powoduje zakończenie postępowania w konkretnej sprawie w danej instancji. Podkreślić przy tym należy, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty, nie kształtuje uprawnień i/lub obowiązków strony, jednakże jedynie kończy sprawę w danej instancji. Konsekwencją wydania tego rozstrzygnięcia jest zaprzestanie wszystkich czynności procesowych w sprawie, a zatem jest to orzeczenie procesowe, tj. zamyka postępowanie administracyjne bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Co istotne, umorzenie postępowania odwoławczego odnosi się wyłącznie do postępowania przed organem II instancji i nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w I instancji, czego skutkiem jest wiążąca moc decyzji organu I instancji. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z wniosku A. Prezydent Miasta wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji zakończył swoje postępowanie rozstrzygając sprawę i wydając decyzję o warunkach zabudowy z 19 czerwca 2020 r. Następnie, na mocy odwołania złożonego przez jedną ze stron postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie odwoławcze. Należy podkreślić, że ani inwestor, ani skarżący, ani pozostałe liczne strony postępowania nie wnieśli odwołania, a zatem postępowanie odwoławcze zostało uruchomione na skutek odwołania wniesionego przez jedną stronę (przy czym nie byli to skarżący). Jednakże strona ta cofnęła swoje odwołanie, tzn. poinformowała organ odwoławczy, iż wycofuje swój wniosek i domaga się umorzenia postępowania. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które bada decyzje administracyjne w drugiej instancji na wniosek stron, które złożą odwołanie, stanęło przed kompetencją do oceny skuteczności cofnięcia odwołania, uregulowanej w art. 137 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że strona ma prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, jak również do zmiany swego zamiaru w tym przedmiocie, przybierającego postać cofnięcia środka odwoławczego. Cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie rozporządzalności, która jest jednak ograniczona. Strona może więc cofnąć odwołanie, ale ta czynność podlega kontroli organu odwoławczego. Kontrola ta sprowadza się do ogólnej analizy tego, czy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo lub interes społeczny. Decyzja może być bowiem obarczona istotnymi wadami i dlatego jej istnienie w obrocie prawnym nie jest wskazane – uchylenie takiej decyzji leży w interesie ogólnym (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 137.). Z mocy powołanego przepisu tylko ten organ (odwoławczy) ma prawo dokonania prawidłowości cofnięcia środka zaskarżenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia środka odwoławczego lub w związku z nim kończy postępowanie w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wprawdzie lakonicznie, to jednak Kolegium dokonało oceny zgodności z prawem i interesem społecznym decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ostatecznie uznając cofnięcie odwołania za skuteczne, w efekcie czego organ ten umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie sądu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena przesłanek z art. 137 k.p.a., odzwierciedlająca czynność kontroli cofnięcia odwołania, jest niewystarczająca i bardzo powierzchowna, sprowadzając się w zasadzie do powtórzenia brzmienia przepisu prawa. Bez wątpienia, w ten sposób Kolegium naruszyło wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę przekonywania oraz regulację dotyczącą treści i funkcji uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), z którego powinien wynikać tok rozumowania organu. Niemniej jednak, takiej kontroli organ ten ostatecznie dokonał. W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd również przeanalizował prawidłowość konstatacji, wynikającej z rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do skuteczności cofnięcia odwołania, przeprowadzając analizę zgodności z prawem i celowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W tym celu w szczególności zaś sąd prześledził, stanowiącą podstawę faktyczną wydanej decyzji, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (analizę urbanistyczną). Jak wynika z jej treści, w ramach ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. w odniesieniu do planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z halą garażową i infrastrukturą techniczną obszar zabudowy został ustalony w sposób prawidłowy, podobnie jak funkcja zabudowy oraz parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, tj.: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji oraz geometria dachu. Parametry te zostały wyznaczone w decyzji organu pierwszej instancji w nawiązaniu do adekwatnych średnich wartości tych parametrów, znajdujących się w obszarze analizowanym, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że wydana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem. Podobnie, brak jest powodów, by przyjąć, że narusza ona interes społeczny, rozumiany za Wojciechem Jakimowiczem, "jako relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś grupie społecznej". Z uwagi na powyższe uznać należało, że organ odwoławczy miał podstawy prawne do uznania cofnięcia odwołania za skuteczne, bowiem umorzenie postepowania odwoławczego nie prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Naruszenie zaś powołanych wyżej przepisów postępowania w zakresie prawidłowego uzasadnienia przesłanek uznania odwołania za skutecznie cofnięte uznać w takich okolicznościach należy za naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym kontekście zarzuty skargi nie wskazują na sprzeczność decyzji organu pierwszej instancji w przepisami prawa. Okoliczności podnoszone w skardze, dotyczące lokalizacji płotu na granicy działek [..] i [..], tudzież muru ciągnącego się wzdłuż granicy działki skarżących nie stanowią kwestii rozpatrywanych w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Szczegółowe parametry inwestycji związane z odległością od sąsiednich budynków, zwłaszcza w kontekście ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, będą analizowane w ramach postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja będzie musiała w szczególności spełniać, wynikające z przepisów prawa (rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), warunki dotyczące zacienienia i oświetlenia nieruchomości i zabudowań sąsiednich. Analiza tych warunków pozostaje jednak poza ramami postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W konsekwencji, wnioski i zapytania zawarte zarówno w skardze, jak i w uzupełniającym piśmie skarżących z 19 kwietnia 2021 r., wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczącej kontroli decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postepowania przed tym organem. W tak ukształtowanej sytuacji procesowej kontrola legalności decyzji organu odwoławczego sprowadza się do zbadania prawidłowości zastosowania art. 137 k.p.a. przez organ odwoławczy. Wynik tej kontroli z kolei ostatecznie doprowadził sąd do wniosku, że wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło obowiązujących przepisów w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 marca 2021 r. oraz wobec braku żądania stron o przeprowadzenie rozprawy.