II SA/Gd 2104/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2002 r., nr [[...]] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2001r., nr [[...]], 2. orzeka, że decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 lutego 2001 r. nr [[...]] powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 1 ust.2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonego uchwałą nr [[...]] Rady Miasta z dnia 8 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 37, poz. 195) po rozpatrzeniu wniosku J. R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sklepu z akcesoriami sportowymi w G., przy ulicy K., na działce nr [[...]]. Uzasadniając organ stwierdził, że niniejsza decyzja, ważna do dnia 31 grudnia 2001r., jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego funkcją wiodącą terenu wnioskowanej inwestycji są usługi sportu - hala sportowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ponadto lokalizację usług towarzyszących. Strefa funkcjonalna to tereny usługowe z przewagą usług o podstawowym lub lokalnym zasięgu oraz wszystkie funkcje niezbędne dla ich funkcjonowania, takie jak: parkingi, zieleń, ciągi piesze oraz urządzenia technicznej obsługi terenu. Dopuszcza się także możliwość uzupełnień o niezbędne funkcje (drobne usługi, zieleń, rekreacja, parkingi, mieszkania funkcyjne przy usługach) podwyższające walory zamieszkiwania w dzielnicy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. w G. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu dla [[...]] przy ulicy K. na działce [[...]] zakłada funkcję sportową oraz usługi towarzyszące. Zdaniem Zarządu A. miejsce to powinno być wykorzystane głównie na parkingi dla istniejącej Hali Sportowej oraz zieleń zgodnie z ustaleniami polityki przestrzennej tego obszaru, a nie na budowę sklepu. Przedmiotowy teren sąsiaduje z terenem zabudowanym budynkiem administracji Osiedla nr [[...]] przy ulicy K. oraz Halą Sportową i pawilonami handlowymi, które to obiekty są licznie odwiedzane przez mieszkańców i interesantów oraz kibiców sportowych. Samochody dojeżdżające do hali sportowej rozjeżdżają chodniki osiedlowe i parkują na całym dojeździe do administracji z powodu braku miejsc parkingowych w tym rejonie. Ponadto zmotoryzowani interesanci znajdujących się w pobliżu pawilonów handlowych, również ze względu braku miejsc postojowych, parkują na chodniku, aż do samego wjazdu do trzech bloków mieszkalnych. Wobec powyższego Zarząd A. nie zgadza się na zagospodarowanie części działki nr [[...]] o powierzchni około 600 m2 na budowę pawilonu handlowego, gdyż jest to zastosowanie funkcji handlowej, a sprzedawane akcesoria sportowe w pawilonie handlowym nie nadają funkcji sportowej dla całego terenu. Dotychczasowy sposób zagospodarowania potwierdza wystarczające już nasycenie funkcją usługowo-handlową przedmiotowego terenu, natomiast odczuwalny jest brak miejsc postojowych dla samochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 23 lipca 2002r. sygn. akt [[...]] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu ważności decyzji i określiło termin ważności decyzji organu pierwszej instancji do dnia 31 grudnia 2003r., w pozostałej zaś części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art.42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego i brały w nim udział. Ponadto zaskarżona decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego zapisami na przedmiotowym terenie dopuszcza się lokalizację usług towarzyszących, niezależnie od funkcji wiodącej, którą są usługi sportu, a więc możliwe jest prowadzenie wszelkich funkcji usługowych poza uciążliwymi. Stwierdzić należy, że planowana inwestycja kwalifikuje się w ramach kategorii "usługi towarzyszące" i nie stanowi usług uciążliwych. W punkcie drugim zaskarżonej decyzji uzależniono realizację planowanej inwestycji od spełnienia warunków, m. in. w zakresie miejsc postojowych dla klientów i pracowników w ilości 24 mp/1000m2 powierzchni użytkowej. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Jest ona zapewniona, jeżeli inwestycja nie pozbawia tych osób możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także możliwości dojazdu do sąsiednich posesji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Zarząd A. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Skarżąca zarzuciła zmianę przez organ drugiej instancji terminu ważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2001 r. nr [[...]] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest niezgodne z terminem obowiązywania istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 grudnia 2002r. oraz naruszenie uzasadnionego interesu A. i mieszkańców [[...]] przez utrzymanie w mocy wyżej wymienionej decyzji. Skarżąca podniosła, że wokół hali sportowej brak jest miejsc postojowych, a przyjeżdżające samochody rozjeżdżają należące do niej chodniki i blokują dojazd do budynku administracji osiedla i sklepu. Decyzja organu pierwszej instancji nie zobowiązała do urządzenia miejsc postojowych dla potrzeb hali sportowej i nie wskazała na ten cel miejsca. Planowana inwestycja może uniemożliwić zorganizowanie niezbędnych miejsc postojowych. Zdaniem skarżącej brak podstaw do przedłużenia ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy sklepu do 31 grudnia 2003r. ze względu na brak ukazania się przepisów prawnych przedłużających termin obowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu [[...]] do 31 grudnia 2003r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu badaniu podlega zgodność planowanej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; kwestia ewentualnych zmian planu i wiążących się z tym następstw w odniesieniu do wydanych wcześniej decyzji nie stanowi przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty co do realizacji inwestycji i związanego z tym ewentualnego naruszenia interesów A. mogą być rozpatrywane na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzji narusza prawo. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy planowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wnioskiem J. R. zamierzeniem inwestycyjnym jest "sklep z akcesoriami sportowymi" (vide: wniosek k. 8 akt administracyjnych I instancji). Według stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji planowana inwestycja mieści się w kategorii "usługi towarzyszące" i nie stanowi usług uciążliwych. Analiza miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dla G. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 8 grudnia 1994r. nr [[...]] jako funkcję wiodącą terenu objętego zaskarżoną decyzją o numerze podjednostki urbanistycznej [[...]] przyjmuje usługi sportu. W kategorii ustalenia indywidualne przewiduje halę sportową oraz dopuszcza lokalizację usług towarzyszących. W ramach strefy ZU, obejmującej przedmiotową nieruchomość, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada utrzymanie lub wytworzenie funkcji usługowych i publicznych różnych szczebli (od podstawowego do ogólnomiejskiego), z reguły skupionych w ośrodki usługowe lub większe centra. Tereny te rezerwowane są dla realizacji obiektów publicznych i dotyczą zarówno zadań własnych samorządu lokalnego, jak też i wprowadzenia potrzeb wspólnych społeczności lokalnej i funkcjonowania miasta jako całości. Przykładowo, mogą to być usługi nauki lub kultury czy sportu, węzły integracyjne komunikacji masowej lub duże centra handlowo-administracyjne. Na terenach tych możliwe jest prowadzenie wszelkich funkcji usługowych poza uciążliwymi i administracji. Strefa ZU obejmuje dwa typy zainwestowania, w tym strefę ZU 1, na której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Są to tereny usługowe z przewagą usług o podstawowym lub lokalnym zasięgu oraz wszystkie funkcje niezbędne dla ich funkcjonowania, takie jak: parkingi, zieleń, ciągi piesze oraz urządzenia technicznej obsługi terenu. Na terenach tych wystąpi przewaga działań adaptacyjnych i modernizacyjnych. Terenowa polityka szczegółowa obejmująca tereny o wykształconym układzie przestrzennym i zakończonym w podstawowych elementach procesie zagospodarowania oznacza: - utrzymanie obecnego stanu użytkowania terenu bez prawa do zmian przeznaczenia terenów, które spowodowałyby uciążliwości lub obniżenie standardu zamieszkiwania lub usług, - zakaz dogęszczania zainwestowania terenu o obiekty mieszkalne z wyjątkiem rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów, zgodnie z prawem budowlanym i fizjonomią otoczenia, - możliwość uzupełnień o niezbędne funkcje (zieleń, rekreacja, parkingi, drobne usługi, mieszkania funkcyjne przy usługach), podwyższające walory zamieszkiwania w dzielnicy. (vide: miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego [[...]] k. 44 akt administracyjnych). Bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym cytowanymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Organy administracji w przypadku istnienia dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miały zatem obowiązek brać pod uwagę i stosować ustalenia tego planu. Zgodnie bowiem z art. 46 a ust. 1 powołanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy 1 zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycji polegająca na budowie sklepu z akcesoriami sportowymi w ocenie Sądu sprzeczna jest z cytowanymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, który dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość ustala jako funkcję wiodącą usługi sportu oraz dopuszcza lokalizacje usług towarzyszących wraz z parkingami, zielenią towarzyszącą, ciągami pieszymi oraz urządzeniami technicznej obsługi terenu. Brak zgodności zaskarżonej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania terenu polega na tym, że funkcją inwestycji polegającej na budowie sklepu, także sklepu z akcesoriami sportowymi, jest funkcja handlowa, a więc funkcja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie występująca. Analiza semantyczna pojęcia "usługi" według zapisów znajdującej się w aktach części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu nie pozwala na przyjęcie tożsamości z pojęciem "handel". Jedynym łącznikiem planowanej inwestycji - sklepu, z funkcją sportową przewidzianą dla przedmiotowego terenu są "akcesoria sportowe", a ten element zdaniem Sądu nie jest wystarczający dla zgodności zamierzenia J. R. z obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji postanowieniami planu. Sąd natomiast nie może zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do tego, że na przedmiotowym terenie powinien był zostać urządzony parking. Zapisy planu w sposób jednoznaczny dopuszczały lokalizację "usług nieuciążliwych" towarzyszących hali sportowej a nie tylko parkingu jak chciałaby A. Ponadto zwrócić należy uwagę, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym następowało na wniosek zainteresowanego. Natomiast stosownie do art. 43 tej ustawy nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, organy nie mogły kierować się względami celowości i oceniać planowaną inwestycję pod kątem społecznej przydatności danego zamierzenia dla określonego terenu, lecz jedynie względami prawnymi, wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów. Nie jest również trafny zarzut skarżącego odnoszący się do zmiany terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek określenia terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywał art. 42 ust. 1 pkt 7 uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepis ten nie uzależniał wymienionego okresu od zdarzeń prawnych, które mogą w okresie tym wystąpić. Przedmiotowa decyzja ustalała bowiem stan prawny polegający na zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego na dzień jej wydania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien właściwy organ mieć na względzie aktualny stan prawny wynikający z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.), w szczególności zaś art. 87 tej ustawy. Stanowi on, że: 1. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. 2. Plany zagospodarowania przestrzennego województw uchwalone po dniu 1 stycznia 1999 r. zachowują moc. 3. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. 4. Sejmiki województw, które do dnia wejścia w życie ustawy nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa, oraz gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą odpowiednio plany zagospodarowania przestrzennego województwa bądź studium, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Organ zatem ustali, czy na przedmiotowym terenie obowiązuje nowy miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dalej do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zastosuje tryb przewidziany w przepisach art. 59 i nast. powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w szczególności do obiektu handlowego - art. 64 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w trybie art. 152 powołanej wyżej ustawy, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.