II SA/Gd 211/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], nakładające na inwestora A. P. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku hotelowego, położonego na działkach nr [...], [...] w U. przy ulicy B. Sąd wydał rozstrzygnięcie w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z przyłączami w U. przy ulicy B. W punkcie pierwszym sentencji niniejszej decyzji inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 7 lipca 2006 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego budynku hotelowego. W dniu 8 sierpnia 2006 r. na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane przeprowadzona została kontrola obowiązkowa zakończonej budowy obiektu budowlanego. W tym samym dniu, na mocy art. 81 ust. 4, 81a, 81c i 83 ust. 1 cytowanej ustawy przeprowadzona została również kontrola stanu niniejszego obiektu (jego oględziny). Obie czynności zostały utrwalone w postaci protokołu a przy ich przeprowadzaniu obecny był zarówno inwestor jak i kierownik budowy A. Ś. W protokole kontroli stanu obiektu stwierdzono, iż w budynku hotelowym użytkowanych jest pięć pokoi gościnnych oraz recepcja. Jak oświadczył inwestor, pokoje te użytkuje od dnia 20 lipca 2006 r. O użytkowaniu pokoi hotelowych świadczył zarówno fakt, że w pokojach znajdowały się rzeczy osobiste gości, jak i fakt ich przebywania w korytarzu oraz przy recepcji. Jednocześnie do protokołu załączone zostały, sporządzone przez pracowników organu, fotografie użytkowanych pokoi, przedstawiające niepościelone łóżka hotelowe, szafy pełne ubrań, obrazujące nieład związany z przebywaniem i używaniem pokoi przez osoby w nich przebywające. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2006 r. organ pierwszej instancji poinformował inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku hotelowego. Jednocześnie poinformowano inwestora o uprawnieniu wynikającym z dyspozycji art. 73 k.p.a. oraz o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inwestor Nadzoru Budowlanego wymierzył inwestorowi karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu hotelowego położonego w U. przy ulicy B. karę pieniężną w wysokości 75 000 zł. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (postanowieniem z dnia [...] r.). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. P. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 124 k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności sprawy i brak ustaleń zgodnych z rzeczywistością, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza przesłuchania świadków oraz brak należytego uzasadnienia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona podała, że organy nadzoru budowlanego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowolnie poczyniły ustalenia w niniejszej sprawie, gdyż nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Jedynym dowodem na użytkowanie pięciu pokoi gościnnych jest bowiem dowód z dokumentu w postaci protokołu kontroli, który tą okoliczność stwierdza. Poza tym, organy nie przesłuchały żadnych świadków na tą okoliczność, w szczególności kierownika budowy. Nie przeprowadzono też oględzin pokoi, które rzekomo miały być użytkowane. Zdaniem strony zatem, wcale nie wyjaśniono, czy faktycznie przedmiotowy budynek był nielegalnie użytkowany. Skarżący kwestionuje również sposób uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, który nie odpowiada wymaganiom przepisów k.p.a. Dodatkowo skarżący podkreślił, że jego podpis pod protokołem kontroli wcale nie oznacza, że potwierdza on fakt nielegalnego użytkowania pokoi, lecz jedynie, że był jej uczestnikiem. W jego ocenie, przedmiotem kontroli był stan budynku i jego wykonanie, a nie fakt jego użytkowania. Kontrola sposobu użytkowania obiektu mogła być zatem przeprowadzona, zdaniem inwestora, po formalnym wszczęciu odrębnego w tym przedmiocie postępowania a nie wcześniej. Skarżący kwestionował również wysokość nałożonej na niego kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszym stanie faktycznym bezsporne jest, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku hotelowego w miejscowości U. przy ulicy B. na działkach o nr [...] i [...], tj. obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XIV. Z punktu 1 decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wynikało, że inwestor obowiązany jest, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, uzyskać pozwolenie na jego użytkowanie. Zgodnie z treścią art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Stosowanie do treści art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami k.p.a. oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Chybione są zarzuty skargi, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 124 § 2 k.p.a., w szczególności w zakresie poczynienia błędnych ustaleń faktycznych przez organ i oparcia rozstrzygnięcia na niekompletnie przeprowadzonych dowodach. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący faktycznie użytkował budynek hotelowy zanim uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie. Podstawą dla przyjęcia takich ustaleń był dowód oględzin obiektu, dokonanych w toku kontroli z dnia 8 sierpnia 2008 r., utrwalonych nie tylko w postaci protokołu kontroli stanu tegoż obiektu, ale także w postaci fotografii obrazujących ten stan, a zwłaszcza fakt, że pokoje były faktycznie użytkowane. Brak jest zatem podstaw by uznać, że ustalenia te były dowolne, a materiał dowodowy niekompletny. Zauważyć także należy, że – wbrew twierdzeniom skargi – organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku hotelowego pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r., doręczonym skarżącemu w dniu 14 sierpnia 2006 r. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że oględziny miały miejsce przed tą datą, tj. w dniu 8 sierpnia 2006 r. Artykuł 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (a także art. 59b ust. 1) wprowadza zasadę obowiązkowych kontroli obiektów budowlanych przed oddaniem ich do użytkowania. Kontroli tej dokonuje właściwy miejscowo i instancyjnie organ nadzoru budowlanego (co do zasady powiatowy inspektor nadzoru budowlanego - art. 59a ust. 1 ustawy w zw. z art. 83 ust. 1). Artykuł 59a ust. 2 cytowanej ustawy wyznacza szczegółowe kryteria dokonywanej kontroli. Pokrywają się one z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wszystkie wskazane w art. 59a ust. 2 ustawy kryteria kontroli mają charakter samodzielny, tzn. że na podstawie każdego z nich może zostać stwierdzone istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę. Także niedopełnienie nawet jednego z nich może skutkować nałożeniem kary zgodnie z art. 59f i art. 59g ustawy Prawo budowlane, co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Artykuły 59a-59g ustawy Prawo budowlane stanowią bowiem normatywną podstawę nowego systemu obowiązkowych kontroli przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego po zakończeniu budowy. Przewidują one także określone sankcje (kary pieniężne) w przypadku stwierdzenia w trakcie tej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Rozwiązania prawne wprowadzone w przepisach art. 59a-59g cytowanej ustawy mają za zadanie ograniczenie liczby dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego do użytkowania. Zauważyć też należy, że konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. W niniejszym stanie faktycznym ustalenia obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane stały się jednocześnie sygnałem i podstawą do utrwalenia jej wyników w postaci protokołu kontroli stanu obiektu (czyli w istocie protokołu jego oględzin). Konsekwencją zaś naruszeń, wynikających z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane było wymierzenie grzywny w oparciu o treść art. 59f tejże ustawy. Zgodnie z treścią art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość kary została zarówno ustalona prawidłowo, jak i prawidłowo wyjaśniona stronie w treści uzasadnienia (przez wskazanie wzoru i wyjaśnienie jego symboli). Skarżący wprawdzie kwestionuje ustalenie w zakresie wysokości kary, jednak nie formułuje żadnych konkretnych zarzutów. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.