II SA/Gd 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. G.-M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. G.-M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 15 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na H. G. – M. - inwestora robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego [..] z garażem na terenie działki ewidencyjnej nr [..], w K., prowadzonych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [..] z dnia 18 sierpnia 1993 r. wydaną na rzecz H.G., obecnie G. – M.: • obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r., projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego [..] z garażem na terenie działki ewidencyjnej nr [..], w K., prowadzonych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [..] z dnia 18 sierpnia 1993 r; • obowiązek wykonania robót budowlanych w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r: rozbiórka docieplenia ściany południowo - zachodniej wykonanego ze styropianu, rozbiórka fragmentu dachu wystającego poza ścianę południowo - zachodnią wraz z częścią nad tą ścianą, demontaż okien w ścianach południowo - zachodniej i północno - wschodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w K., zamurowanie otworów luksferami o klasie odporności ogniowej E30 lub elementami murowymi, z których jest wykonana ściana, czyli bloczkami gazobetonowymi grubości 24 cm + 12 cm z pustką powietrzną, podwyższenie ściany szczytowej o co najmniej 30 cm ponad pokrycie dachu wykonanego z tych samych elementów murowych, z których jest wykonana ściana, czyli bloczków gazobetonowych grubości 24 cm + 12 cm z pustką powietrzną, domurowanie do ściany zachodniej od południa i od północy ściany grubości 24 cm z gazobetonu, wystającej poza lico ścian prostopadłych co najmniej 30 cm, docieplenie ściany południowo - zachodniej płytami z wełny mineralnej o grubości odpowiadającej grubości usuniętej warstwy styropianu wraz z wykonaniem tynku cienkowarstwowego, wykonanie między krokwiami okien połaciowych w pokoju zlokalizowanym na I piętrze w północno - zachodnim rogu budynku, o łącznej powierzchni, mierzonej w świetle ościeżnic, co najmniej 1,39 m2. Wskutek wniesionego odwołania, w którym zakwestionowany został przebieg postępowania i dokonane w jego toku ustalenia sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Odwoławczego. Organ odwoławczy decyzją z 19 lutego 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na H.G.-M., z terminem wypełnienia do dnia 28 września 2018r., obowiązek wykonania niżej wymienionych robót budowlanych: • rozbiórki docieplenia ze styropianu na ścianie południowo-zachodniej; rozbiórki fragmentu dachu wystającego poza ścianę południowo-zachodnią z jego częścią nad tą ścianą; • zamurowania (luksferami o klasie odporności ogniowej E30 lub elementami murowymi, z których wykonana jest ściana, czyli bloczkami gazobetonowymi grubości 24cm+12cm z pustką powietrzną) dwóch otworów okiennych w ścianie północno-wschodniej (w garażu i pokoju na I piętrze) i trzech otworów okiennych w ścianie południowo-zachodniej (na parterze, piętrze i poddaszu); • podwyższenia ściany szczytowej co najmniej o 30cm ponad pokrycie dachu, z tych samych elementów murowych jak w ścianie, czyli bloczków gazobetonowych grubości 24cm+12cm z pustką powietrzną; • domurowania do ściany zachodniej, od południa i od północy, ściany grubości 24cm z gazobetonu, wystającej poza lico ścian prostopadłych co najmniej 30cm; • docieplenia ściany południowo-zachodniej płytami z wełny mineralnej grubości odpowiadającej grubości usuniętej warstwy styropianu, z ułożeniem tynku cienkowarstwowego; • zamontowania między krokwiami okien połaciowych w pokoju na I piętrze w północno-zachodnim rogu budynku, o łącznej powierzchni, mierzonej w świetle ościeżnic, co najmniej 1,39m2 oraz obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych i obecnie nakazanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego [..] z garażem na terenie działki nr [..] w K., realizowanej z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18 sierpnia 1993r. nr [..]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść przepisu art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art.36a ust.1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor badanego budynku nie dysponuje wymaganą decyzją. Wydanie zaskarżonej decyzji uznał organ odwoławczy co do zasady za uprawnione. Organ powiatowy podjął ją w oparciu o potwierdzone ustalenia stanu faktycznego z poprzedniego stadium postępowania. Wskazują one jednoznacznie na przesłankę wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach (art.50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Istotne odstąpienie miało miejsce w zakresie: projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów budynku (zmiana: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, liczby kondygnacji); zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pokoje do wynajęcia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym). Ponieważ w osnowie nakazu organ I instancji nie określił ilości i kondygnacyjnego umiejscowienia ww. otworów okiennych, które podlegają zamurowaniu, co mogło prowadzić do niewykonalności decyzji - organ odwoławczy uchylił ją w całości i orzekł, podając niezbędne dane. Żaden z argumentów odwołania nie wpłynął na sposób orzekania w rozpatrywanej sprawie, którego wyłączną przesłankę stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Termin wykonania nałożonych obowiązków uległ znacznemu skróceniu w związku z postępowaniem odwoławczym, dlatego organ II instancji wyznaczył nowy termin. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. G.-M. zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 8, 11, 15, 61 § 1, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; 3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "Prawo budowlane."). W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego; 2) na wypadek gdyby Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał pełnomocnik strony skarżącej, że z akt postępowania oraz zaskarżonej decyzji wynika, że poza skarżącą stronami postępowania administracyjnego było 5 osób: A., J. Ś.-M., R. M., M. O., L. O. Ostatnia z ww. osób, L. O. zmarł przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne jest prowadzone od 2007 r., zaś z wiedzy skarżącej oraz źródeł powszechnie dostępnych wynika, że L. O. zmarł 21 września 2013 r. Oznacza to, że organ (a wcześniej PINB) rażąco naruszył prawo kierując decyzję do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem zaskarżona decyzja jest obarczona ciężką wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności. W dalszej części skargi wyartykułowane zostały zarzuty pod adresem wad przeprowadzonego postępowania oraz kwestionowano prowadzenie postępowania naprawczego pomimo zgłoszenia budynku do użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że nie posiadał wiedzy o śmierci jednego z uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły zostać ocenione. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 listopada 2017 r. została skierowana m.in. do L. O., tj. do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, a tym samym utraciła status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Z przedłożonego Sądowi (k. 47 akt sądowych) odpisu skróconego aktu zgonu z 17 kwietnia 2018 r. wynika, że L. O. (współwłaściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji) zmarł 21 września 2013 r. w W., a więc w trakcie prowadzonego od 2007 r. postępowania administracyjnego, a przed podjęciem kontrolowanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć. Zwrócić uwagę należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna, jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyroki NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 147/10). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym skoro L. O. zmarł przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, to organy orzekające w sprawie organy nie mogły skierować decyzji zaskarżonych niniejszą skargą. Wobec wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonych decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne i nie odnosił się do zarzutów skargi. W toku postępowania sądowego Sąd uzyskał akt poświadczenia dziedziczenia po L. O., z którego wynikało, że jego spadkobiercami jest małżonka M. T. O. i syn P. O. Spadkobiercom zapewniono udział w postepowaniu przed Sądem. W niniejszej sprawie refleksem skierowania zaskarżonych decyzji do osoby zmarłej (co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest pozbawienie spadkobierców L. O. udziału w postępowaniu odwoławczym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 k.p.a.), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia jaki jest aktualny krąg stron postępowania i ich prawidłowe adresy. W zależności od okoliczności organ podejmie stosowny akt. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..