II SA/Gd 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.S przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WI-I.7840.3.215.2020.GM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r. o umorzeniu postepowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 30 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz pozwalającej I. S. A Sp. K. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. H. / S. w Gdyni dz. nr [...]-[...], obręb [...], została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Po przeprowadzeniu postepowania z wniosku I. S. A Sp. K. dotyczącego zezwolenia na realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. H. / S. w Gdyni dz. nr [...]-[..], obręb [...] Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 30 września 2020 r. udzielił wnioskowanego pozwolenia. Po otrzymaniu akt sprawy w związku z wniesionymi odwołaniami Wojewoda Pomorski w dniu 30 listopada 2020 r. wezwał strony odwołujące się do wykazania posiadania indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej, uzasadniającego występowanie w przedmiotowej sprawie w charakterze strony, a także oznaczenie na planie budynku przy ul. S. w Gdyni lokalizacji mieszkania stanowiącego własność odwołujących. M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. nie złożyli wymaganych wezwaniem wyjaśnień. Wojewoda Pomorski rozpoznając sprawę podkreślił, że w przypadku postępowania, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie kręgu stron postępowania jest obowiązkiem organu, który samodzielnie ocenia, czyjego interesu prawnego konkretne postępowanie dotyczy. Istnienie tych uprawnień stwierdza organ na podstawie okoliczności sprawy. Jak wynika z księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni, V wydział ksiąg wieczystych, na działce nr [...] znajduje się budynek, w którym wyodrębniono 35 samodzielnych lokali. W niniejszej sprawie do nieruchomości, znajdującej się na działce nr [...], mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1910) i ogół właścicieli lokali budynku, w tym odwołujący tworzą wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd. Ustawa ta w art. 1 reguluje sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi samodzielnego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Jak już wyżej zaznaczono pismem z 30 listopada 2020 r. Wojewoda Pomorski wezwał odwołujących do wykazania posiadania indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej, uzasadniającego występowanie w przedmiotowej sprawie w charakterze strony, a także oznaczenia na planie budynku przy ul. S. w Gdyni lokalizacji mieszkań stanowiących ich własność. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie wykazali, że planowana inwestycja będzie miała -w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na ich prawa lub obowiązki jako członka wspólnoty mieszkaniowej, tj. że będzie ingerować w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu. Nie znalazł Wojewoda podstaw, żeby przypuszczać że strony mają indywidualny interes prawny odrębny od interesu wspólnoty - np. wynikający z usytuowania ich lokali. Argumenty przywołane w treści odwołania uznano za niewystarczające do wykazania indywidualnego interesu prawnego. Wskazał organ odwoławczy, że w myśl art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji organu I instancji może złożyć tylko strona postępowania administracyjnego. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadąjąca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Wobec stwierdzenia faktu, że odwołania zostały wniesione przez podmioty nieposiadające statusu strony uczyniło postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i Wojewoda zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzył je. We wniesionej skardze E. S. zarzuciła obrazę przepisów poprzez: 1) wydanie decyzji pomimo niezbadania czy skarżąca posiada interes prawny do udziału w postępowaniu; 2) odmowę zbadania odwołania skarżącej, pomimo tego że posiada ona interes prawny oraz znajduje się w analogicznej sytuacji jak jej sąsiedzi (zostali uznani za strony postępowania, a ich odwołania rozpatrzono); 3) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo faktu, iż w tej sprawie wydano już wcześniej decyzję z dnia 28 stycznia 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, co czyni ją: wydaną z naruszeniem res iudicata i oznacza, że jest ona obarczona wadą nieważności. W uzasadnieniu sformułowanych zarzutów skarżąca wskazała, że jest właścicielem lokalu znajdującego się pod adresem ul. S. w Gdyni. Okna jej lokalu wychodzą wprost na miejsce planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej realizacja inwestycji spowoduje w szczególności pozbawienie jej lokalu dostępu do światła w zakresie wyznaczanym przez normy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Zakwestionowała skarżąca przyjęcie przez Wojewodę, że z powodu braku odpowiedzi na wezwanie wystosowane do niej w toku postępowania odwoławczego do wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego nie posiada ona interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącej kwalifikacja okoliczności czy ktoś jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę odbywa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 28 Kpa i wykonaną przez projektanta analizę obszaru oddziaływania obiektu. W ramach analizy projektant ustalił, którzy mieszkańcy domu wielorodzinnego przy ul. S. w Gdyni są stronami postępowania. Ustalenie to zostało powielone i zweryfikowane jako prawidłowe przez organ I instancji. Tymczasem okoliczności te zostały zignorowane przez Wojewodę. Nie przedstawiono żadnych wyjaśnień, ani argumentów przemawiających za tym dlaczego do zmiany stanowiska doszło, ani w oparciu o co ją dokonano. W tym sensie zmiana kwalifikacji statusu stron postępowania jest nie tylko dowolna i arbitralna, lecz wręcz sprzeczna z treścią dokumentacji projektowej, z której wciąż wynika, że osoby, którym odmówiono udziału w postępowaniu przed Wojewodą są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Wywodząc w skardze swój indywidualny interes prawny skarżąca wskazała, że inwestycja spowoduje ograniczenie światła dziennego w lokalu i pomieszczeniach poniżej poziomu dopuszczonego przez właściwe normy prawne i techniczne oraz ograniczy lub uniemożliwi w pomieszczeniach od strony ul. H. i ul. O. prowadzenie działalności gospodarczej, powierzanie pracy oraz wykonywanie pracy zdalnej w warunkach odpowiadających wymogom przepisów regulujących kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, ograniczy możliwość zabudowy nieruchomości przy ul. S., ponadto wskazała na fakt oddziaływania prowadzenia robót i ich technologii nie tylko na części wspólne obiektu, lecz także własność skarżącej. Dodatkowo realizacja inwestycji spowoduje zmianę stosunków wodnych i podniesienie się wód gruntowych, pogorszenie się warunków retencyjnych i możliwości zagospodarowania wód. Zarzuciła skarżąca, że poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez Wojewodę lokalizacji mieszkania należącego do skarżącej uchybił on naczelnym regułom postępowania unormowanym w przepisach art. 7 i 8 Kpa, a nadto obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 Kpa. Wywodząc zaistnienie w sprawie res iudicata podniesiono, że zgodnie z teorią postępowania administracyjnego jedno postępowanie nie powinno mieć więcej niż jednego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Wojewoda postąpił w sposób sprzeczny z prawem, albowiem wydał dwa rozstrzygnięcia główne kończące tę samą sprawę odmiennie. Pierwszą decyzją z 28 stycznia 2021 r. orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, drugą decyzją także z 28 stycznia 2021 r. orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja o umorzeniu postepowania została doręczona wszystkim stronom postępowania. Domaga się skarżąca stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji jako wydanej w sprawie już rozstrzygniętej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym – zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami p.p.s.a. – wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 stycznia 2021 r. o umorzeniu postepowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 30 września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz pozwalającej I. S. A Sp. K. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. J. H. / S. w Gdyni dz. nr [..]-[..], obręb [..]. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przywołanego wyżej przepisu wynika wyraźnie, iż odwołanie od decyzji przysługuje stronie. W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a do której mimo to decyzja została skierowana, nie może wnieść skutecznie odwołania (odmiennie B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 555). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu przepisów prawa. W sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że odwołanie od decyzji I instancji wniósł podmiot, który nie posiada przymiotu strony, obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do tego podmiotu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Pomorski po bezskutecznym wezwaniu skarżącej o wykazanie interesu prawnego w sprawie podjął decyzję, o której wyżej mowa. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej jako Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa, działająca poprzez zarząd lub zarządcę. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1910) wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Tym samym, co do zasady w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługiwać będzie wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Wyjątkowo status ten może zostać przyznany członkowi danej wspólnoty mieszkaniowej, jednakże wymaga to wykazania przez podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu w charakterze stronny, istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Musi to być interes bezpośredni, konkretny, realny i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów domagających się udziału w postępowaniu administracyjnym, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej. Inaczej mówiąc właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki i będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (por. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., II OSK 295/16; z 20 września 2018., II OSK 1078/18; z 10 października 2018 r.; II OSK 1428/16; z 20 listopada 2011 r., II OSK 730/18; z 20 września 2018 r., II OSK 2266/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała istnienia indywidualnego, niepokrywającego się z interesem wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do jego sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Takiego bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca nie wykazała w szczególności w odwołaniu. Zatem zasadnie, po bezskutecznym wezwaniu do wykazania takiego interesu Wojewoda Pomorski umorzył w stosunku do skarżącej postępowanie odwoławcze. Wbrew stanowisku skarżącej Wojewoda Pomorski nie był obowiązany do samodzielnego badania jej interesu prawnego z tej przyczyny, iż w niniejszej sprawie zasadą jest, iż to wspólnota mieszkaniowa (reprezentowana przez zarząd), której członkiem jest skarżąca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Spóźniona jest natomiast próba wykazania interesu prawnego skarżącej przedstawiona w skardze. To na etapie postępowania administracyjnego skarżąca winna była wykazać interes prawny, o którym wyżej mowa. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu nieważności skarżonej decyzji wywodzonej z uchybienia przez organ odwoławczy przepisowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przypomnieć należy, że zarzut ten wywiedziony został z naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej w związku z okolicznością, że Wojewoda rozpoznając odwołanie mieszkańców budynku przy ul. S. w Gdyni wobec części odwołujących umorzył postępowania odwoławcze wobec odmowy przyznania im statusu strony postępowania oraz wydał decyzję merytoryczną po analizie odwołań podmiotów, którym status strony postępowania przyznał. Wobec powyższego w dniu 28 stycznia 2021 r. Wojewoda wydał dwie decyzje o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji i o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela stanowiska, że w niniejszej sprawie występuje stan powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. Stan taki występuje, o ile przedmiot, podmioty postępowania oraz stan prawny i faktyczny sprawy są identyczne, tożsame. O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Proste zestawienie tych elementów decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji i decyzji o umorzeniu postępowania prowadzi do oczywistego wniosku, że ta tożsamość pomiędzy dwoma rozstrzygnięciami z 28 stycznia 2021 r. nie wystąpiła. Po pierwsze rozstrzygnięcia Wojewody oparte są na odmiennych podstawach prawnych – art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Po drugie dotyczą odwołań wniesionych przez inne podmioty. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana wobec rozpoznania odwołań wniesionych przez A.A.-Z.Z.. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania dotyczyła zaś postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami M. R., J. B., Z. B., E. M., P. O. oraz E. S.. Wymienione decyzje mają odmienny zakres podmiotowy i podstawę prawną, także odmienne ustalenia faktyczne stanowią podstawę podjętych rozstrzygnięć. Każda z decyzji Wojewody odnosi się do odwołań konkretnych osób wskazanych w oznaczeniu stron. Autor rozpoznawanego zarzutu wadliwie identyfikuje podmioty wskazane w rozdzielniku doręczenia jako podmioty, o których prawach i obowiązkach rozstrzyga dana decyzja i których dotyczy konkretne rozstrzygnięcie nie dostrzegając powyżej wyartykułowanych różnic, które przeczą twierdzeniom o tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzjami z 28 stycznia 2021 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.