II SA/Gd 213/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego oddala skargę. Decyzją z dnia 31 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1577) – dalej w skrócie jako "u.p.p.z.", art. 6 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L z 2004 r., nr 139, s. 1 ze zm.) – dalej w skrócie jako "Rozporządzenie nr 852/2004" - oraz § 1 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010 r., nr 93, poz. 600), Powiatowy Lekarz Weterynarii nałożył na A. karę pieniężną w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 19 listopada 2013 r. otrzymał pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 18 listopada 2013 r. informujące o fakcie odmowy załadunku wyrobów gotowych pochodzących z magazynu B. do kontenera [...] oraz braku przedłożenia przez przewoźnika – A., decyzji o wpisie do rejestru prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Weterynarii. Na spotkaniu w dniu 10 lipca 2014 r. strona wyjaśniła, że otrzymuje zlecenia na przewóz kontenerów z różną zawartością, a podmiot zlecający nie zawsze określa rodzaj przewożonego towaru. Firma dysponuje jedynie ciągnikami siodłowymi z naczepami do przewozu kontenerów, zatrudnia 20 osób, w minionym roku przyniosła około 15 tysięcy dochodu, w latach poprzednich podmiot wykazywał straty. Organ wskazał, że dnia 21 sierpnia wystosowano do strony kolejne wezwanie o uzupełnienie dokumentacji. Pismo doręczono 2 września 2014 r. Podmiot uchybił zakreślonemu terminowi. W tym stanie rzeczy organ uznał, że A. prowadziła do dnia 18 listopada 2013 r. działalność bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia jej właściwemu miejscowo Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 Rozporządzenia nr 852/2004 i jednocześnie wypełnia przesłanki nałożenia kary zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z. Wysokość kary organ uzasadnił treścią § 1 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2010 r., nr 93, poz. 600) oraz wielkością dochodu w minionym roku, jak również faktem, że zakwestionowany transport mógł być niejednym oraz że strona uważała, iż posiadając zarejestrowany w Inspekcji transport produktów paszowych, może wozić wszystko. W odwołaniu od powyższej decyzji A. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący zakwestionował podstawę prawną, na której oparto rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie skarżącego art. 6 ust. 2 Rozporządzenia nr 852/2004 nakłada obowiązek powiadomienia właściwego organu, jednak obowiązek ten dotyczy jedynie przedsiębiorstw sektora spożywczego. Wobec braku definicji legalnej przedsiębiorstwa sektora spożywczego w ww. Rozporządzeniu, zdaniem skarżącego za takie przedsiębiorstwo będzie uznawane jedynie te, którego dominującą działalnością będzie produkcja, przetwarzanie lub dystrybucja żywności. Nie można jednak uznać, że każde przedsiębiorstwo, które okolicznościowo zajmuje się którąkolwiek z wymienionych działalności jest przedsiębiorstwem sektora spożywczego. W takiej sytuacji ustawodawca wyraźnie wskazałby w treści Rozporządzenia, że tyczy się ono przedsiębiorcy, który wykonuje w jakiejkolwiek formie działalność w zakresie produkcji, przetwarzania lub dystrybucji żywności. Skoro ustawodawca zawęził ten krąg do przedsiębiorstw sektora spożywczego, to stosowanie definicji rozszerzającej jest nieuprawniona i sprzeczne z polskim prawem, które stoi na straży zasady clara non sunt interpretanda oraz nullum crimen sine lege. Zdaniem skarżącego przy wykładni przepisów należy w pierwszej kolejności stosować się do dyrektywy językowej, która nakazuje tak interpretować treść przepisu, by była ona zgodna z zasadami językowymi w niej zawartymi. W sytuacji, gdy nie można odwołać się bezpośrednio do definicji legalnej, należy zwrotom prawnym nadawać interpretacje nieodbiegające od języka potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisywania im innego znaczenia. Przedsiębiorstwo sektora spożywczego różni się od przedsiębiorstwa, które nawet jednostkowo dokona czynności z tego zakresu. Wobec tego nieuprawnione jest zrównywanie obydwu podmiotów i nakładanie na wszystkich równych obowiązków. Skarżący podkreślił, że jest spółką zakresu transportowego. Zajmuje się transportem różnego rodzaju towarów, nie zawsze nawet będąc poinformowanym o jego zawartości. Otrzymuje zlecenia na transport i realizuje swoje obowiązki wypełniając wszystkie na nią nałożone obowiązki. Wedle klasyfikacji działalności PKD skarżący jest spółką z zakresu towarowego transportu drogowego, dlatego nie można uznać, że jednocześnie jest przedsiębiorstwem sektora spożywczego, a zatem nie dotyczą jej obowiązki wynikające z Rozporządzenia nr 852/2004. Decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 6 Rozporządzenia nr 852/2004 dotyczy również przedsiębiorstw transportowych podlegających kontroli powiatowego lekarza weterynarii, jeżeli dokonują przewozu środków spożywczych, chociażby jednostkowo, a nie tylko przedsiębiorstw sektora spożywczego. Użyty w ww. przepisie zwrot "uczestniczenie" jest określeniem szerokim i obejmuje również jednostkowy (a nawet sporadyczny, pojedynczy) udział przedsiębiorstwa transportowego w dystrybucji żywności. Powyższa interpretacja znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca, chcąc spełnić wymóg zapewnienia bezpieczeństwa żywności, w tym na etapie jej dystrybucji / transportu, w pewnym zakresie tego etapu, odstąpiłby od egzekwowania tego obowiązku, tylko dlatego, że przedsiębiorstwo transportujące żywność, nie jest przedsiębiorstwem sektora spożywczego. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący jest profesjonalistą w zakresie transportu (przewozu) ładunków różnego rodzaju, zatem winien wiedzieć o uregulowaniach i odrębnościach obowiązujących w zakresie przepisów dotyczących transportu różnych ładunków i jej respektować. W ocenie organu odwoławczego skoro skarżący, jako przedsiębiorstwo przewozowe o charakterze towarowym, wiedział i dopełnił wymogu zgłoszenia i rejestracji u Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie transportu mączek mięsno-kostnych (co potwierdza dokumentacja zebrana w toku postępowania w postaci decyzji PLW nr [...] z dnia 23 sierpnia 2012 r. i decyzja LZW nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r.), to również musiał być świadomy takiego obowiązku w zakresie transportu środków spożywczych. W skardze na powyższą decyzję A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 ust. 2 Rozporządzenia nr 852/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzająca interpretację. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dodał, że organ odwoławczy nie uzasadnił, dlaczego zastosował wykładnię rozszerzającą. Zdaniem skarżącego skoro Rozporządzenie nr 852/2004 nakłada konkretne obowiązki na szereg przedsiębiorstw, winny one być zatem jasno i wprost wskazane. Z niedopełnieniem obowiązków wiążą się bowiem kary. Krąg tych przedsiębiorstw nie może zatem być interpretowany rozszerzająco i zwiększany, a winien być interpretowany w drodze wykładni literalnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w art. 3 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE L z 2002 r., nr 31, s. 1 ze zm.) – dalej w skrócie jako "Rozporządzenie nr 178/2002" zawiera definicję przedsiębiorstwa spożywczego, które oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie skarżącego o tym, że jako przedsiębiorstwo transportowe nie jest przedsiębiorstwem sektora spożywczego należy uznać za niezasadne i tym samym błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1577) – dalej w skrócie jako "u.p.p.z." kto: prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego: nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania: - w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, lub - określone w rozporządzeniu nr 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, lub - weterynaryjne określone w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie - podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W myśl art. 26 ust. 2 u.p.p.z. Ministrer właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Wypełnieniem ww. delegacji jest aktualnie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U., nr 93, poz. 600), które w § 1 pkt 29 określa, że wysokość kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 2 akapit drugi Rozporządzenia nr 852/2004 lub art. 21a ust. 5 ustawy wynosi od 200 do 2.000 zł. Stosownie do przepisu art. 26 ustawy, adresatem decyzji o nałożeniu kary wydawanej przez powiatowego lekarza weterynarii, jest podmiot prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 4 § 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Definicję przedsiębiorstwa spożywczego i podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze zawiera natomiast art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002. I tak "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, zaś "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Istotne dla określenia adresata decyzji o nałożeniu kary wydawanej przez powiatowego lekarza weterynarii pozostają również definicje "etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oraz "konsumenta finalnego" zawarte w art. 3 ust. 16 i 18 rozporządzenia nr 178/2002. I tak "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznacza jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz. Przez "konsumenta finalnego" rozumie się ostatecznego konsumenta środka spożywczego, który nie wykorzystuje żywności w ramach działalności przedsiębiorstwa spożywczego. Definicje ustanowione w rozporządzeniu nr 178/2002 stosuje się do celów rozporządzenia nr 852/2004, o czym stanowi art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004 ustanawia ono ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, przy czym ma ono zastosowanie w odniesieniu do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz do wywozu, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych wymogów odnoszących się do higieny żywności. Do celów tegoż rozporządzenia "przedsiębiorstwo" oznacza każdą jednostkę przedsiębiorstwa spożywczego. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prowadzenie transportu żywności jest prowadzeniem przedsiębiorstwa spożywczego. Przedsiębiorstwo, które wykonuje transport żywności, jest zatem przedsiębiorstwem spożywczym, do którego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 852/2004, a w konsekwencji może być ono adresatem decyzji powiatowego lekarza weterynarii nakładającej karę pieniężną. Do wymogów ustanowionych przez ww. rozporządzenie, do których stosować muszą się podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze należy obowiązek ogólny zapewnienia, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w rozporządzeniu (art. 3 rozporządzenia nr 852/2004). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 852/2004 podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze współpracują z właściwymi organami zgodnie z innymi, mającym zastosowanie, prawodawstwem wspólnotowym lub, jeżeli takie nie istnieje, z prawem krajowym (ust. 1); w szczególności, każdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw; podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają również, że właściwy organ zawsze posiada aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie w działalności i o każdym zamknięciu istniejącego zakładu (ust. 2 akapit pierwszy i drugi). W myśl art. 20 ust. 1 lit. a u.p.p.z. powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości prowadzi rejestr zakładów obejmujący zakłady prowadzące sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego, zakłady będące gospodarstwami, na terenie których dokonuje się uboju zwierząt pochodzących z innych gospodarstw w celu pozyskania mięsa na użytek własny, zakłady, które podlegają rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, w tym zakłady zatwierdzone zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004 oraz zakłady prowadzące działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.p.z. wniosek o wpis do rejestru zakładów oraz wniosek o zatwierdzenie zakładu składa się w formie pisemnej, w terminie co najmniej 30 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Mając na uwadze treść powyższych przepisów, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że działalność prowadzona przez skarżącego, polegająca na transporcie żywności pochodzenia zwierzęcego do dnia 18 listopada 2013 r., podlegała rejestracji w rejestrze zakładów prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii, jako zakład podlegający rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia prowadzonej działalności stanowi naruszenie ww. przepisu. Zaliczenie przedsiębiorstwa skarżącego, prowadzącego transport żywności do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze, nie jest wynikiem zastosowania wykładni celowościowej, ani wykładni rozszerzającej, lecz stanowi rezultat wykładni językowej, w szczególności w związku z określeniem definicji legalnych pojęcia "podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze" oraz pojęcia "przedsiębiorstwa spożywczego". Wbrew twierdzeniom skarżącego definicje te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, a umiejscowione są w art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002. W konsekwencji organy obu instancji wydały decyzje bez naruszenia art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, zaś organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy wyjaśniły wysokość nałożonej kary pieniężnej, uzasadniając ją wielkością dochodu skarżącej Spółki, a także nieświadomość skarżącego obowiązku zgłoszenia działalności transportu żywności pochodzenia zwierzęcego w sytuacji dokonania rejestracji transportu produktów paszowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.