II SA/Gd 216/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. i W. J. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją, na skutek odwołania A. J. i W. J., Wojewoda uchylił w zaskarżonej decyzji Starosty nr [..] z dnia 30 czerwca 2017 r. m.in. zapisy dot. określenia i obowiązków i terminów rozbiórki obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy tę decyzję w mocy. Decyzje podjęte zostały na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W skardze na opisaną decyzję Wojewody zawarty został wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Wniosek uzasadniono faktem, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie zakończeniem działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących, a w konsekwencji utratą przez stronę skarżącą źródła utrzymania, bowiem odmowa wstrzymania skutkować będzie koniecznością rozbiórki pawilonów handlowych po ich wydaniu, co nastąpi po upływie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie jest zapewnienie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu, przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z tego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a w konsekwencji tego przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu sądu zasadności wstrzymania aktu wiąże się w związku z powyższym z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia przez skarżącego wniosku wykazującego potrzebę wstrzymania wykonania aktu, zwłaszcza, że na tym etapie postępowania sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. Chodzi zatem o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (tak między innymi postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 889/04; z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 694/04; z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 52/05, dostępne w CBOSA). W tym miejscu należy zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem skarżących, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratą źródła utrzymania, jest okolicznością powszechnie w orzecznictwie uznawaną za wywołującą powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przedstawia orzeczenia NSA, w tym postanowienie NSA z 18 czerwca 2004 r., sygn. akt FZ 136/04. Niemniej zauważyć należy, że powyższe twierdzenia odnoszą się do zobowiązań publicznoprawnych – zapadły na gruncie prawa podatkowego. Tymczasem istotne w niniejszej sprawie w związku z wnioskiem strony jest to, że kwestionowane decyzje zapadły w postępowaniu o szczególnym charakterze, regulowanym przepisami specustawy drogowej. Niewątpliwie w wyniku wykonania tej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego dotychczas skarżącym prawa własności budynku oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania decyzji. Skarżący powinni mieć na względzie, że specustawa drogowa ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. W tym kontekście rozważanie konieczności wstrzymania wykonania decyzji zmienia perspektywę i obliguje sąd do nie tylko oceny, czy wykonanie decyzji stanowi zagrożenie dla interesu indywidualnego strony ("znaczna szkoda" czy "trudne do odwrócenia skutki"). Przy inwestycji drogowej, realizowanej w trybie specustawy drogowej, sąd może odmówić wstrzymania wykonania także wówczas gdy uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się interes społeczny, a udzielenie stronie ochrony tymczasowej spowodowałoby zagrożenie interesu publicznego, realizowanego zaskarżonymi decyzjami. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie tej decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania orzeczenia. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Trzeba też podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, iż jest ono nienaruszalne. Już chociażby z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może dojść na naruszenia prawa własności, a nawet jego pozbawienia w drodze wywłaszczenia. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie tego prawa, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu - w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 tej ustawy. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżących. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.