II SA/Gd 2168/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. oddalić wniosek zainteresowanego H. L. o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2002 r. Nr 2218/01 Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. i H. L. uchyliło decyzję Zarządu Miasta z dnia 5 czerwca 2001 r. Nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 98 ust. 4 i art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i uznał, że z uwagi na upływ trzyletniego terminu liczonego od daty wydania decyzji o podziale nieruchomości nastąpiło przedawnienie możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył Zarząd Miasta, wnosząc o jej uchylenie. Zainteresowany H. L. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy do orzekania w indywidualnej sprawie w I instancji i wydania decyzji administracyjnej nie może być stroną w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1 – 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie skarżący – Zarząd Miasta, wniósł skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą jego decyzję jako organu administracji publicznej pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w niniejszym przypadku rozstrzygnąć należy kwestię zarówno co do tego, iż skarżącym jest orzekający w sprawie organ administracji pierwszej instancji jak i organ uprawniony do reprezentowania Gminy Miasta. Odnosząc się do możliwości zaskarżenia decyzji organu odwoławczego przez wydający decyzję organ pierwszej instancji zauważyć trzeba, że powszechnie w orzecznictwie skargę taką uważa się za niedopuszczalną. Przytoczyć trzeba w tym miejscu stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 398/00 (nie publ., LEX nr 54728), według którego na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Szczególnie dobitnie pogląd ten został zaakcentowany w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 (ONSA z 1990 r., z. 4, poz. 7). Stwierdzono w nim, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (art. 197 kpa). Podkreślono, że pojęcie strony definiują art. 28 i 29 kpa, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Podobne stanowisko wyrażone zostało w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2002 r. w sprawie sygn. akt IISA/Gd 2242/02 (nie publ.) i podzielając je wskazać należy, że skarga wniesiona przez Zarząd Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego działającego jako organ odwoławczy w stosunku do decyzji wydanej przez skarżącego, jest niedopuszczalna. Przyjmując zaś, że skarga wniesiona została w imieniu Gminy Miasta stwierdzić trzeba, że w konkretnym przypadku gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji dotyczącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Dopuszczalność według orzecznictwa Sądu Najwyższego skargi gminy w sprawie, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt tej gminy oraz skargi miasta na prawach powiatu w sprawie, w której decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tego miasta działający jako starosta (vide: wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00, OSNIAPiUS z 2002 r. Nr 1, poz. 4, z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01, OSNIAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177) wynikała z interesu prawnego gminy opartego na prawie własności nieruchomości. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2747/00 (opubl. Wspólnota z 2002 r. nr 47-48, poz. 52), w którym uznano, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 k.p.a. Przedstawione stanowiska wskazują, że dopuszczalność wniesienia skargi przez gminę uzależniona jest od posiadania przez nią interesu prawnego, który może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 pazdziernika 1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97; z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, nie publikowane). Interes Gminy Miasta w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ma charakter ekonomicznym, bowiem ustalona opłata stanowi daninę publiczną na rzecz gminy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie sygn. akt IISA/Gd 1831/02 (nie publ.) wywodząc, że w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej wskazane świadczenie pieniężne ma stanowić dochód gminy, o którym mowa w art. 3 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.). Podstawą przysporzenia nie jest stosunek cywilnoprawny, lecz art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jest źródłem normy z zakresu prawa administracyjnego, zawiera bowiem upoważnienie dla organu administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia o obowiązku podmiotu, który nie jest mu podporządkowany. Zatem źródłem dochodu gminy w postaci opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości na skutek jej podziału jest stosunek administracyjnoprawny. Fakt, że gmina jest beneficjentem wskazanego stosunku administracyjnoprawnego nie przesądza o uznaniu jej za podmiot tego stosunku. Może stanowić to podstawę do uznania, że gmina ma interes faktyczny w ustaleniu opłaty adiacenckiej. Podzielając przytoczony wyżej pogląd Sąd uznał, że gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalonej przez organ tej gminy. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niedopuszczalną odrzucił. O oddaleniu wniosku zainteresowanego H. L. dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania orzekł Sąd na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten przewiduje zwrot kosztów skarżącemu, w razie uwzględnienia skargi, od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność lub dopuścił się bezczynności. Uczestnikom postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania przed sądem administracyjnym bez względu na jego wynik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt V SA 1306/97, ONSA z 1999 r., nr 1., poz. 28).