II SA/Gd 217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 31 października 2005r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 2 i 3, art.106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 września 2004r. Nr XXV/234/2004 w sprawie szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności oraz trybu ich pobierania oraz na podstawie art. 104 i108 k.p.a., przyznał M. J. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunki zatrudnione w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Zakres usług obejmuje usługi gospodarcze. Pomoc świadczona będzie w ilości 2 godziny dziennie - w dni pracujące. Usługi zostały przyznane na okres od 1 lipca 2005r. do 31 grudnia 2005r. Odpłatność za jedną godzinę usługi wynosi: 1,57 zł tj. 25% pełnej stawki, która wynosi 6,30 zł. Ponadto organ wskazał, iż opłata za świadczone usługi opiekuńcze w danym miesiącu należy uregulować w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej do dnia 28 następnego miesiąca. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskiem z dnia 24 czerwca 2005r. M. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy usługowej w wymiarze czterech godzin dziennie od dnia 1 lipca 2005r. Decyzją z dnia 14 lipca 2005r. Nr [...] przyznano wnioskodawczyni pomoc w formie usług opiekuńczych (usługi gospodarcze) w ilości dwóch godzin dziennie w dni pracujące, ustalając równocześnie odpłatność za jedną godzinę 2,20zł tj. 35% pełnej stawki, która wynosi 6,30zł. W złożonym odwołaniu od tej decyzji M. J. stwierdziła, że przyznanie dwóch godzin usług jest niewystarczające na wykonanie niezbędnych prac domowych, dokonanie zakupów artykułów gospodarstwa domowego i leków, wizyt u lekarza. Nie zgodziła się z opinią, iż radzi sobie w czynnościach życia codziennego. Wskazała na brak kontaktów z otoczeniem. Przyznanie czterech godzin dziennie usług opiekuńczych umożliwiłyby jej wyjazdy z domu z opiekunką 2-3 razy w tygodniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 września 2005r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ stwierdził, iż M. J. jest osobą samotnie gospodarującą, osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji (ważność orzeczenia do marca 2007r.). Jej dochód stanowi renta z ZUS w wysokości 650,66zł wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz renta komunikacyjna z PZU w wysokości 447,05 zł. Dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe o kwotę 636,71 zł. Wnioskodawczyni mieszka na trzecim piętrze. Po mieszkaniu i poza mieszkaniem porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego. Doskonale radzi sobie z wchodzeniem i schodzeniem ze schodów. Wnioskodawczyni nie chce czynić jakichkolwiek starań w kierunku protezowania, co w ocenie organu pozwoliłoby jej na poprawę sprawności fizycznej. Twierdzi, że gdyby miała protezę to straciłaby rentę. Organ podał, iż wnioskodawczyni pragnie, żeby w ciągu 4 godzin opiekunka wykonywała następujące czynności: jedna godzina - robienie zakupów, jedna godzina - robienia opłat, jedna godzina wyprowadzania psa na spacer, jedna godzina – sprzątanie. Wnioskodawczyni mieszka 30m od najbliższego sklepu gdzie można kupić pieczywo, nabiał i inne podstawowe produkty spożywcze, artykuły chemiczne. Apteka i sklep z wędlinami, mięsem znajduję się w odległości ok. 200 m od budynku. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż ze względu na bliskość sklepów nie ma potrzeby przeznaczania 1 godziny dziennie na zakupy. Opiekunka podstawowe zakupy może zrobić w drodze do mieszkania wnioskodawczyni. Natomiast większe zakupy można zrobić raz w tygodniu. Wnioskodawczyni nie określiła jakie opłaty maja być dokonane codziennie i to przez jedną godzinę. Brak jest uzasadnienia do przyznania jednej godziny dziennie na zrobienie samych opłat i jednej godziny tylko na zakupy. Ponadto wnioskodawczyni jeździ 2 razy w miesiącu na wieś gdzie zaopatruje się w mleko i jaja. Dodatkowo oświadczyła, że korzysta z pomocy znajomej. Pomoc ta polega na zaspokojeniu potrzeby przebywania poza domem. Ponadto sąsiadka wnioskodawczyni – J. C. za odpłatnością 105 zł miesięcznie wychodzi z psem. Zważywszy na powyższe w ocenie organu istnieje potrzeba zapewnienia wnioskodawczyni usług opiekuńczych - gospodarczych w wymiarze 2 godzin dziennie w dni pracujące. W zakres usług gospodarczych wchodzi wykonywanie czynności związanych z utrzymaniem higieny pomieszczeń użytkowych zajmowanych przez M. J., dokonywanie zakupów artykułów spożywczych i innych niezbędnych w gospodarstwie domowym w tym lekarstw. Dokonywanie niezbędnych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania (czynsz, energia elektryczna, energia gazowa, woda, nieczystości, abonament RTV, TV kablowa, ubezpieczenie mieszkania, ubezpieczenie na życie). Organ wskazał, iż odpłatność ustalono na kwotę 1,57 zł za 1 godzinę usług, co stanowi 25 % pełnej stawki godzinowej, która wynosi 6,30 zł. Od powyższej decyzji M. J. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu podniosła, iż przyznanie 2 godzin usług opiekuńczych nie zabezpiecza w pełni jej potrzeb. Są to usługi gospodarcze nie uwzględniające w miarę możliwości kontaktu z otoczeniem. W obszernym odwołaniu strona odwołująca się przedstawiła swoją trudną sytuację, zgłosiła szereg zarzutów do ustaleń dokonanych przez organ I instancji i wniosła o przyznanie usług w ilości 4 godzin bezpłatnie. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO ustaliło, że organ I instancji w dniu 13 października 2005r. przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Z dokonanych ustaleń wynika, że M. J. zajmuje 3 pokojowe mieszkanie własnościowe spółdzielcze na III piętrze. Jest osobą 51 - letnią, inwalidką I grupy, poruszającą się na wózku inwalidzkim (ma amputowaną nogę po wypadku samochodowym). Skarżąca posiada dwie renty, jedną z ZUS-u, drugą z PZU. Ze względu na niepełnosprawność M. J. przydzielono z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej usługi opiekuńcze w wysokości 4 godzin dziennie, w późniejszym czasie, na wniosek zainteresowanej - pismo z dnia 5 maja 2005r., zmniejszono usługi do 2 godzin. Zaskarżoną decyzją przyznano usługi opiekuńcze w ilości 2 godzin w okresie od 1 lipca 2005r. do 31 grudnia 2005r. Skarżąca ubiega się o 4 godziny opieki, bo dotychczasowe 2 godziny są niewystarczające na wykonywanie wszystkich czynności. Zaskarżona decyzja obejmuje tylko świadczenie usług gospodarczych. Jak zostało ustalone, skarżąca pomimo niepełnosprawności porusza się po mieszkaniu i poza mieszkaniem za pomocą wózka inwalidzkiego. Radzi sobie z wchodzeniem i schodzeniem ze schodów. Najbliższy sklep z produktami spożywczymi i chemicznymi znajduję się w odległości 30 m, apteka i sklep mięsny w odległości ok. 200 m. W tej sytuacji opiekunka podstawowe zakupy może zrobić w drodze do podopiecznej, może to także zrobić raz w tygodniu, opłaty także nie są dokonywane codziennie. Ponadto odwołująca podaje, że korzysta z pomocy znajomej, pomoc ta polega na zaspokojeniu potrzeby przebywania poza domem, a sąsiadka za odpłatnością 105,00 zł miesięcznie wychodzi z psem na spacer. Ustalony zakres usług gospodarczych obejmuje wykonywanie czynności związanych z utrzymywaniem higieny pomieszczeń użytkowych, zakupów artykułów spożywczych i innych niezbędnych w gospodarstwie domowym, w tym lekarstw oraz niezbędnych opłat. W ocenie SKO, dokonanie powyższych ustaleń pozwala przyjąć, iż ustalony zakres usług gospodarczych jest możliwy do wykonania w ciągu 2 godzin dziennie. Kolegium pragnie zauważyć, że nie jest kwestionowana trudna sytuacja strony wynikająca z niepełnosprawności. Ubiegając się ponownie o przyznanie usług organ bada ponownie warunki i jeśli uzna konieczność zwiększenia ilości godzin świadczonych usług to nastąpi to w odrębnej decyzji. Na powyższą decyzję M. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasową argumentację. Wskazała, że jest osobą schorowaną i niepełnosprawną. Od października 2005r. jest zamknięta w mieszkaniu, a organy nie podejmują żadnych kroków, aby jej pomóc. Podkreśliła, iż życie osoby niepełnosprawnej nie składa się tylko z czynności gospodarczych. Bardzo istotne są kontakty ze światem zewnętrznym i innymi ludźmi. W jej ocenie, przyznane 2 godziny pomocy społecznej są niewystarczające i wniosła o przyznanie jej dodatkowo 2 godziny pomocy społecznej, które umożliwią jej kontakt i integrację ze społeczeństwem oraz konsultacje lekarskie. Wskazała, iż raz na kwartał powinna jechać do ortopedy, którego gabinet lekarski znajduje się na drugim końcu miasta. Ponadto jest alergikiem i powinna w związku z tym zrobić niezbędne testy, które wskażą na co jest uczulona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do treści art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji obu organów, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6). Z treści decyzji SKO nie wynika, czy podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 50 ust. 1 czy ust. 2. wymienionej wyżej ustawy. Natomiast z decyzji organu pierwszej instancji wynika, bez szczegółowych ustaleń w tym zakresie, że zastosował przepis art. 50 ust. 2. Wprawdzie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ale organ odwoławczy, mając kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji, winien dokonując ustaleń odnieść je do zastosowanego przepisu prawa materialnego, co w rozpoznawanej sprawie zostało zaniedbane. Jak wynika z treści odwołania, strona skarżąca, niezadowolona z decyzji z dnia 31 października 2005r. Nr [...], jak również z decyzji z tej samej daty Nr [...], przytoczyła w piśmie z dnia 15 listopada 2005r. szereg konkretnych zarzutów kwestionujących ustalenia organu pierwszej instancji. Zasadnicze zarzuty dotyczyły ustalenia zasady odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, a także oceny sytuacji skarżącej pod kątem, czy wystarczająca jest liczba godzin przyznanych usług opiekuńczych, również w kontekście "zapewnienia kontaktów z otoczeniem". Skarżąca powołała się między innymi na konkretną okoliczność, że od połowy października 2005r. nie wychodzi z domu (vide: odwołanie str. 3 w aktach administracyjnych II instancji). W rezultacie, jak wynika z odwołania, domaga się przyznania czterech bezpłatnych godzin usług opiekuńczych. Wprawdzie uznaje się w piśmiennictwie, że odwołanie jest w zasadzie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym, jednakże dokładne sformułowanie żądań odwołania i jego uzasadnienia leży w interesie strony, może bowiem pomóc organowi odwoławczemu w podjęciu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311). Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji zaniechał dokonania ustaleń, do których był zobowiązany jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, odnoszących się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do powtórzenia niektórych ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, nie analizując sytuacji skarżącej w kontekście zarzutów odwołania. Stąd znalazło się w zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "skarżąca radzi sobie z wchodzeniem i schodzeniem ze schodów". Z uwagi na brak precyzji nie jest dla Sądu jasne, czemu służyć miało powyższe ustalenie. Sytuacja skarżącej jako osoby niepełnosprawnej, poruszającej się w mieszkaniu i poza mieszkaniem na wózku inwalidzkim, w konsekwencji wymagającej opieki, nie jest przez ten sam organ kwestionowana. Czy zatem podopieczna zjeżdża na wózku ze schodów, czy schodzi w inny sposób, jak opisuje to w odwołaniu i innych pismach znajdujących się w aktach administracyjnych i jaki to ma wpływ na ocenę jej samodzielności. Wadliwość przedmiotowego ustalenia i brak logiki w ocenie możliwości fizycznych skarżącej skutkuje tym, że organ odwoławczy nie rozważył należycie istotnej dla strony sprawy, jaką jest kontakt z otoczeniem. Nie zapoznając się z treścią odwołania ustaliło bowiem SKO, że skarżąca korzysta z pomocy znajomej w zaspokajaniu potrzeb przebywania poza domem. Podkreślić należy, że uzasadnienie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji administracyjnej, a jego znaczenie jest o tyle istotne, że w jego treści organ zawiera wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenia ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy obowiązującej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienia, s. 118-122). Rolą uzasadnienia decyzji jest objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 453). Organ w takim przypadku ma prawo do swobodnej (lecz nie dowolnej) oceny materiału dowodowego oraz zobligowany jest do dokładnej analizy tych dowodów i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które stały się podstawą do wydania orzeczenia i zamieszczenia ich w uzasadnieniu. Pogląd taki prezentowany jest w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997r. sygn. akt IV SA 1660/96, w którym wskazuje się, iż powołany przepis art. 107 § 3 Kpa. statuuje zasadę wyłącznego i samodzielnego dokonywania przez organ orzekający oceny dowodów, nakładając nań obowiązek z jednej strony ich przytoczenia, z drugiej strony zaś wskazania przyczyn dokonania takiej, a nie innej oceny tych dowodów (zasada swobodnej oceny dowodów). Ocena taka podlega kontroli instancyjnej, a także ocenie sądu przy rozpatrywaniu skargi na ostateczną decyzję z punktu widzenia jej legalności (zgodności z prawem). (...) Chodzi tu, między innymi, o przestrzeganie w ramach swobodnej oceny dowodów zasady prawidłowego wnioskowania i krytycyzmu, a w szczególności zasady logicznego rozumowania. Z kolei nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w ocenie Sądu orzekającego, narusza nie tylko przepis art. 107 Kpa ale również ogólną zasadę wyrażoną w art. 8 Kpa, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Naruszenia te mogły mieć zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, rozpatrywać należało stosownie do przepisów uchwały Nr XXIV/317/2004 Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2004r. w sprawie warunków przyznawania i odpłatności za - realizowane w ramach zadań własnych gminy - usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2005r., Nr 32, poz. 651), podjętej między innymi na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Nie wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy rozstrzygał sprawę stosując wymienione przepisy. Nie miało to wprawdzie wpływu na wynik sprawy, stanowi jednakże uchybienie, co przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO weźmie pod uwagę. Przyznając usługi opiekuńcze na warunkach określonych w ustawie o pomocy społecznej, skonkretyzowanych w powołanej wyżej uchwale Rady Gminy, ośrodek pomocy społecznej ustalając zakres tych usług, okres i miejsce świadczenia działa w ramach uznania. Uznanie nie oznacza dowolności. Zakres usług i ich okres powinien uwzględniać stan zdrowia, sprawności psychofizycznej, wiek oraz indywidualne potrzeby a także możliwości osoby niepełnosprawnej (§ 3 ust. 1 załącznika do uchwały). Organ musi mieć przy tym na uwadze, co jest celem takiej pomocy społecznej ("utrzymanie jak najdłużej osoby w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałanie instytucjonalizacji" § 1 pkt 5 załącznika do uchwały). Zatem załatwienie wniosku skarżącej z dnia 24 czerwca 2005r. wymagało szerokiej analizy sytuacji osobistej skarżącej, dokładnego ustalenia jej własnych możliwości i przyznania pomocy stosownie do ustaleń dokonanych stosownie do zasad określonych w przepisie art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów uchwały Nr XXIV/317/2004 Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2004r. Takie ustalenia miały miejsce w decyzji podjętej z upoważnienia Burmistrza Miasta, natomiast ocena ich prawidłowości powinna mieć miejsce w decyzji rozstrzygającej sprawę na skutek odwołania strony. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587). Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając uwagi przedstawione powyżej dokona wszechstronnych ustaleń oraz oceni zebrany materiał według zasad określonych w przepisie art. 80 Kpa, odniesie się do zarzutów odwołania oraz wyda decyzję stosownie do dokonanych ustaleń, powołując się na konkretne przepisy prawa materialnego. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 a contrario powołanej wyżej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem rozstrzygnięcie takie w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.