II SA/Gd 2170/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń WSA Alina Dominiak Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia 7 listopada 2000 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia 25 września 2000 r. nr [...], II. ustala, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 7 listopada 2000 r. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia 25 września 2000 r., mocą. którego zaopiniowano negatywnie projekt budowlany przedstawiony przez M. L. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z materiałów dostępnych w sprawie oraz z załączonego projektu budowlanego wynika, iż celem inwestycji jest realizacja dodatkowych 9-ciu mieszkań na VI tej kondygnacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Inspektor Sanitarny mając na względzie spoczywającą na nim ustawową powinność ochrony zdrowia uznał, że nie może pozytywnie zaopiniować przedmiotowego projektu budowlanego z uwagi na ewidentny brak wyposażenia średniowysokiego budynku w urządzenia dźwigowe. Obowiązek wyposażenia średniowysokich budynków mieszkalnych w urządzenia dźwigowe wynika z treści § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15,poz. 140). Inspektor Sanitarny opiniując negatywnie projekt budowlany wskazał jednocześnie tryb postępowania dla uzyskania wymaganej zgody na odstępstwo od przepisu, o której jest mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 844 z późn. zm.) Organ II instancji wskazał, że Pan M. L. składając zażalenie przywołał przepis § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia MGPiB, domagając się jednocześnie jego zastosowania przy ponownym opiniowaniu przedłożonego projektu budowlanego. Po zapoznaniu się z otrzymanymi materiałami zawierającymi m.in. uzasadnienie zajętego stanowiska przedstawione przez Inspektora Sanitarnego oraz projektem budowlanym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza organ odwoławczy uznał, że MGPiB nie bez powodu wprowadził obowiązek wyposażenia średniowysokich budynków mieszkalnych w urządzenia dźwigowe, uzależniając realizację tego obowiązku nie tylko od liczby kondygnacji, ale również od wysokości budynku, która ustalona zgodnie z wymaganiami § 7 warunków technicznych ... wynosi 24,22 m. Z przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia MGPiB wynika, że budynkiem średniowysokim jest budynek o wysokości od 12,0 do 25,0 m lub mieszkalny o wysokości do 9-ciu kondygnacji włącznie. Przedmiotowy obiekt [...] ( w rozumieniu § 3 pkt 14 cyt. rozp.) i wysokości [...] zgodnie z przyjętą w § 8 klasyfikacją wysokości budynków zaliczony jest jednoznacznie do grupy budynków średniowysokich , dla których wymagane jest wyposażenie w urządzenia dźwigowe. Organ II instancji stwierdził, że z uwagi na zdrowie ludzi istotny jest fakt, iż posadzka adaptowanej dla funkcji mieszkalnej VI-tej kondygnacji znajduje się 21,5 m ponad poziomem terenu, co odpowiada 7,5 kondygnacji przy obecnie obowiązujących standardach w budownictwie mieszkaniowym. Inspektor Sanitarny uznał, że przedmiotowy projekt nie może zostać zaopiniowany pozytywnie dopóki nie zostanie uzyskana zgoda na odstępstwo od wymagań techniczno-budowlanych w trybie określonym przepisem § 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o którym to odstępstwie Inspektor Sanitarny pouczył wnioskodawcę w swoim postanowieniu. Organ odwoławczy jednocześnie zwrócił uwagę, że przywołany w zażaleniu przepis § 2 pkt. 2 rozporządzenia MGPiB mówiący, iż "... przy zmianie sposobu użytkowania ... wymagania wymienione w § 1 ust. 2 (którego pkt 1 dotyczy wymagań higienicznych i zdrowotnych) mogą być spełnione w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań ... odpowiednich jednostek badawczo-rozwojowych lub rzeczoznawców" nie znajduje uzasadnienia w istniejącej sytuacji ponieważ nie można uznać za spełnienie obowiązku wyposażenia budynku w urządzenia dźwigowe przez rezygnację z jakiegokolwiek urządzenia dźwigowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L. domagał się uchylenia powyższego postanowienia. Skarżący zarzucił, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostało wydane w oparciu o przepisy prawa budowlanego, a nie o przepisy stricte sanitarne. Skarżący podkreślił, że projekt adaptacji poddasza na lokale mieszkalne spełnia wszelkie wymagania nowoczesnych lokali mieszkalnych oraz zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. został pozytywnie zaopiniowany przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej, Zakład Ocen i Zabezpieczeń Przeciwpożarowych oraz Rzeczoznawcę Budowlanego ds. konstrukcji i ustrojów budowlanych. Nadto skarżący zarzucił organowi II instancji błędną interpretację przepisu § 54 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., mówiący o obowiązku wyposażenia średniowysokich budynków mieszkalnych w urządzenia dźwigowe. Zdaniem skarżącego niniejszy przepis odnosi się do budynków nowobudowanych nie zaś istniejących i modernizowanych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Nadto organ odwoławczy podał, że aspekt zdrowotny lokalizacji mieszkań w wysokich budynkach bez dźwigu jest oczywisty, gdyż w niektórych sytuacjach nawet chwilowe pogorszenie stanu zdrowia, w tym dysfunkcja narządów ruchu, może powodować niepożądane efekty zdrowotne i utrudniać bądź uniemożliwiać korzystanie z mieszkania. Jednocześnie organ wskazał, że w jego ocenie nie ma żadnych przepisów "stricte sanitarnych" dotyczących budownictwa mieszkaniowego. Wszystkie wymagania regulują przepisy Prawa budowlanego z towarzyszącymi im przepisami szczególnymi i obowiązujące Polskie Normy. Ponadto organ II instancji, powołując się na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r., stwierdził, że § 54 ust. 1 ma również zastosowanie do w sytuacji odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynków. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Nadzór sanitarny w odniesieniu do budownictwa sprawuje Inspekcja Sanitarna. Stosownie do art. 3 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należała kontrola przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w dokumentacji projektowej budowy i przebudowy obiektów budowlanych. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia opiniowanie projektów w zakresie nadzoru sanitarnego następowało zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 grudnia 1992 r. w sprawie nadawania uprawnień rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych oraz opiniowania dokumentacji projektowej (Dz. U. z 1993 r. Nr 3, poz. 12). Jak wynika z treści przepisów niniejszego rozporządzenia uprawnionym do opiniowania dokumentacji projektowej w imieniu państwowego inspektora sanitarnego jest rzeczoznawca (§ 4 ust. 1). W sytuacji kiedy inwestor nie zgadza się z opinią rzeczoznawcy, może w terminie 14 dni od dnia otrzymania opinii zwrócić się o wydanie opinii do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, właściwego ze względu na lokalizację inwestycji, jako do organu I instancji (§ 10). Inspektor sanitarny opiniuje natomiast dokumentacje w sprawach, których nie dotyczy uprawnienie rzeczoznawcy, wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1-7 cytowanego rozporządzenia (§ 5 ust. 2) oraz w sytuacji, kiedy rzeczoznawca odmówił zaopiniowania dokumentacji projektowej ze względu na wagę, specyfikę lub zawiłość sprawy (§6 ust. 3). W przedmiotowej sprawie brak jest opinii uprawnionego rzeczoznawcy i z akt administracyjnych oraz wydanych przez organy Inspekcji Sanitarnej postanowień nie wynika czy zaistniała sytuacja, w której Inspektor Sanitarny zobligowany był zaopiniować dokumentacje projektową z pominięciem rzeczoznawcy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że doszło do naruszenia trybu opiniowania dokumentacji projektowej, obowiązującego w dacie wydawania postanowień w niniejszej sprawie. Ponadto jak wynika z treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) niniejszy akt prawny określa warunki, które zapewniają: 1) bezpieczeństwo konstrukcji, 2) bezpieczeństwo pożarowe, 3) bezpieczeństwo użytkowania, 4) odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska, 5) ochronę przed hałasem i drganiami, 6) oszczędność energii i odpowiednią izolacyjność cieplną przegród, 7) odpowiednie warunki użytkowe, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych, 8) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, 9) ochronę dóbr kultury. Przepis § 54 cytowanego rozporządzenia w ustępie 1 reguluje obowiązek wyposażenia miedzy innymi budynków średniowysokich w urządzenia dźwigowe. Jednocześnie w ustępie 2 zawarto regulację nakazującą zapewnienie dostępu do dźwigów i dojazdu na wszystkie kondygnacje użytkowe osobom niepełnosprawnym. Z niniejszym przepisem koresponduje § 55, który reguluje rozwiązania techniczne w budynkach nie wyposażonych w dźwigi, mające zapewnić dostęp osobom niepełnosprawnym. Treść niniejszych przepisów wskazuje, że należą one do kategorii przepisów określających odpowiednie warunki użytkowe, o których mowa w pkt 7 ust. 2 § 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Celem określonych w nich wymogów technicznych jest bowiem zapewnienie określonych warunków użytkowych, uwzględniających potrzeby osób niepełnosprawnych. Natomiast brak jest podstaw, aby uznać, iż w szczególności § 54 rozporządzenia reguluje warunki higieniczne i zdrowotne. Zapewnienie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych ma bowiem zmierzać do zachowania takich standardów, które zapobiegną negatywnemu oddziaływaniu na stan higieny i zdrowia przyszłych użytkowników i mieszkańców obiektu budowlanego. Rozważana przez organ odwoławczy kwestia ewentualnego pogorszenia się stanu zdrowia mieszkańca budynku średniowysokiego, nie związana z panującymi tam warunkami higienicznymi i zdrowotnymi, wynikającymi z naruszenia wymogów warunków technicznych, nie ma znaczenia przy ocenie czy przedłożony projekt spełnia warunki higieniczne i zdrowotne. Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o Inspekcji Sanitarnej niniejsza Inspekcja sprawowała kontrolę przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w dokumentacji projektowej budowy i przebudowy obiektów budowlanych. Z niniejszego przepisu nie wynika natomiast, aby Inspekcja Sanitarna była właściwa do dokonywania kontroli przestrzegania wymagań użytkowych w dokumentacji projektowej. Zatem organy Inspekcji Sanitarnej, dokonując w istocie rzeczy oceny wymagań użytkowych, a nie higienicznych i zdrowotnych, przekroczyły swoje kompetencje, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 3 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej. Na marginesie należy zaznaczyć, że organy inspekcji Sanitarnej przedmiotową sprawę powinny rozstrzygnąć w drodze decyzji, a nie postanowienia. W sytuacji bowiem, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszym przypadku z treści art. 32 Prawa budowlanego, ani z przepisów ustawy o Inspekcji Sanitarnej, jak i rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 grudnia 1992 r. nie wynika, aby odmowa zaopiniowania projektu budowlanego miała nastąpić w formie postanowienia. Zatem należy przyjąć, że w takim wypadku właściwą formą załatwienia sprawy jest forma decyzji administracyjnej. Niniejsze uchybienia jednakże nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że wskazane naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem postanowień organów obu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy Inspekcji Sanitarnej zaopiniują dokumentację w granicach przyznanych im kompetencji z uwzględnieniem trybu opiniowania dokumentacji przez rzeczoznawcę. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.