II SA/Gd 218/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.0 Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentacji powykonawczej oraz orzeczenia technicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r., nr [...]. W dniu 2 lipca 2002 r. Wydział Gospodarki Miejskiej Urzędu Miejskiego zgłosił w Starostwie Powiatowym przystąpienie do realizacji budowy (robót budowlanych) nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na wykonaniu nawierzchni ulepszonych na drogach gruntowych, w tym m. in. na ul. [...]. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez organ administracji budowlanej bez sprzeciwu. W dniu 8 sierpnia 2002 r. zostało wszczęte na wniosek M. G. postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem nawierzchni ulepszonej drogi gruntowej – ciągu pieszego wzdłuż rzeki Ł. w L. na działkach nr i. Po dokonaniu w dniu 19 i 28 sierpnia 2002 r. oględzin robót budowlanych ustalono, że wykonano stabilizację nawierzchni gruntowej cementem i grysem kamiennym, tak jak podano w zgłoszeniu z dnia 2 lipca 2002 r., ponadto stwierdzono wykonanie dywanika asfaltowego. Powyższe uznano za istotne odstępstwo od dokonanego zgłoszenia w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 28 sierpnia 2002 r. wydał postanowienie nr [...], w którym orzekł o wstrzymaniu prowadzonych przez Gminę Miejską robót budowlanych prowadzonych na terenie działek nr i oraz nakazano zabezpieczyć budowę przed dostępem osób niepowołanych. Po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2002 r. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W konkluzji swojego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że wobec zakończenia prowadzonych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego winien bezpośrednio podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). M. G. złożył skargę na oba postanowienia do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. Sygn. akt II SA/GD 3029/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 28 października 2002 r. wydał decyzję nr [...], w której nakazał Gminie Miejskiej przedłożenie dokumentacji powykonawczej wykonanej nawierzchni ulicy [...] (dz. 262 i 258/4 obr. 3) i orzeczenia technicznego wykonanego przez osobę uprawnioną dotycząca zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i Polskimi Normami w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Termin wykonania decyzji ustalono na dzień 30 listopada 2002 r. M. G. złożył odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa proceduralnego tj. art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a., a także niewłaściwą interpretację art. 48 Prawa budowlanego i zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja zmierza do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej przy wykonaniu drogi wzdłuż rzeki Ł. na długości ok. 170 m, w związku z czym nie może się ostać. Strona wnosi zatem o nakazanie zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki drogi, a także, zgodnie z art. 90 Prawa budowlanego wyciągnięcie odpowiednich konsekwencji w stosunku do winnych popełnienia tego czynu. Strona wskazała na okoliczności potwierdzające jej stanowisko w sprawie. Nadto podniosła również, że orzekając w sprawie ponownie, organ pierwszej instancji podjął postępowanie wyjaśniające bez powiadomienia stron o tym fakcie. Następnie, już w dniu 28 października 2002 r., czyli po 5 dniach od daty wydania postanowienia przez organ odwoławczy, organ pierwszej instancji wydał decyzję zezwalającą Gminie Miejskiej na zalegalizowanie oczywistej samowoli budowlanej poprzez wykonanie dokumentacji powykonawczej oraz przedłożenia orzeczenia technicznego. Tym samym, zdaniem strony, organ pozbawił ją możliwości udziału w postępowaniu przed tym organem. Strona zauważyła również, że w swojej decyzji z dnia 28 października 2002 r. celowo pominął w jej uzasadnieniu istotne dla sprawy fakty, takie jak to, że nie ma już w niej mowy o tym, że po wykonaniu utwardzonej nawierzchni, po wcześniejszym wykonaniu koryta drogi wzdłuż rzeki Ł., dokonano ułożenia na tak wykonanej drodze betonowej dywanika asfaltowego oraz tego, że wjazd jak też wyjazd na tak wykonaną drogę odbywać się będzie na i z drogi wojewódzkiej. Strona polemizuje również z możliwością zastosowania w przedmiotowej sprawie rozwiązania przyjętego w art. 51 Prawa budowlanego, powołując się przy tym na potwierdzającą to stanowisko uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1999 r. Sygn. akt OSP 3/97. W ocenie strony, nawet dokonanie zgłoszenia przez Gminę Miejską zgodnie z art. 30 prawa budowlanego, nie może w tym przypadku być brane pod uwagę, ponieważ zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, tylko remont istniejących dróg. Skoro nigdy w tym miejscu nie było żadnej drogi, nawet drogi gruntowej, to trudno mówić o jej remoncie. W konkluzji odwołania stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zrobił nic, aby przedmiotową sprawę wyjaśnić należycie do końca. Jednocześnie dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 k.p.a. organ administracji, który skutki nieznajomości prawa, czy też niedbalstwa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych, przerzuca na obywateli. W piśmie z dnia 16 grudnia 2002 r. M. G. wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz przeprowadzenie wizji lokalnej działek nr i. Decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną w części dotyczącej obowiązku wykonania czynności wskazanych w pkt 1 i 2 oraz uchylił decyzję części dotyczącej terminu wykonania czynności i ustalił nowy termin, tj. do dnia 30 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i treść złożonego przez stronę odwołania. Organ stwierdził, że z akt organu pierwszej instancji wynika, że Urząd Miejski Wydział Gospodarki Miejskiej pismem z dnia 28 czerwca 2002 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ustabilizowaniu grysem i cementem gruntowej nawierzchni ulicy [...] w L. Organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty zostały zakończone do dnia 28 sierpnia 2002 r., jednakże wykonano je używając innego materiału – ułożono bowiem asfaltową nawierzchnię drogi. Zastosowanie innego materiału do stabilizacji drogi w sytuacji wcześniej dokonanego zgłoszenia nie daje podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz uprawnia organ do uruchomienia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. do nałożenia obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ze względu na okoliczność upływu terminu wykonania czynności organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i ustalił nowy termin. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że nie może zgodzić się z zarzutem, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom dotyczącym postępowania dowodowego. Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2002 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania i terminie oględzin nieruchomości. Spisane w protokole z dnia 19 sierpnia 2002 r. ustalenia zostały potwierdzone podpisem skarżącego – bez uwag. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że uzyskał dodatkowy dowód w sprawie, tj. aktualny wypis z rejestru gruntów świadczący o tym, że działka nr stanowi drogę, co potwierdza zasadność wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. M. G. złożył skargę na powyższą decyzję, jak również wcześniej wydaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2002 r. wnosząc o ich uchylenie w całości i zarzucając obu decyzjom rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7-10 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie oraz pozbawienie adresata decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także niewłaściwą interpretację w art. 28 w związku z art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie, w tym podejmowane przez niego działania mające na celu prawidłowe wyjaśnienie sprawy. Skarżący podnosi, że z treści składanych przez niego oświadczeń, jak również pism jednoznacznie wynikało, że na długości nieruchomości skarżącego nigdy nie było żadnej drogi, a zwłaszcza takiej, która wymagałaby remontu. Faktem jest natomiast, że istniała część drogi o podłożu wykonanym z tzw. "szlaki", ale tylko na odcinku od Al. [...] do wysokości działki nr. Wynika to również z treści pism Urzędu Miejskiego z dnia 28 lutego 2000 r. i 17 marca 2000 r. Skarżący informował również organ odwoławczy, że on sam od paru lat zajmował część działki nr 262 pod uprawy warzywne, co jednoznacznie potwierdza pismo Urzędu Miejskiego z dnia 11 czerwca 2002 r. i 15 lipca 2002 r. W pierwszym piśmie poinformowano skarżącego, że Miasto rozpocznie w miesiącu lipcu 2002 r. roboty drogowe i w związku z tym, że istniejące ogrodzenie od strony rzeki Ł. koliduje z planowaną budową drogi, skarżący powinien je rozebrać do końca czerwca 2002 r. Organ odwoławczy, pomimo tego, że skarżący przedstawił istotne dowody w sprawie stwierdzające, że na części działki nr i nowo powstałej działce nigdy nie było żadnej drogi, odmówił przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, nie przedstawiając argumentacji, dlaczego wniosek taki uznał za zbędny. Skarżący zauważył nadto, że w aktach sprawy nie znajduje się wypis z ewidencji gruntów działki nr ani też nie ma mowy na temat w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok z dnia 17 maja 1994 r. (SA/Lu 1921/93), w którym stwierdzono, że :(...) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej jej oceny (...)". Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył tym samym niżej wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy Prawa budowlanego. Zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, że na organach ciąży obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, czego ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie uczyniły pomimo tego, że skarżący wniósł na podstawie art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w sprawie. Organy administracji obowiązane są również przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, co niewątpliwie wynikało z w/w wniosku skarżącego. Stosownie do treści art. 78 § 1 k.p.a. – z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze, a także przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że takie ustosunkowanie się do całego materiału zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jej udziału w postępowaniu. Ostawienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Skarżący, na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 507/95. Organ pierwszej i drugiej instancji wiedząc o tym, że istnieją takie dowody, które skarżący przytoczył w piśmie z dnia 16 grudnia 2002 r. nie zadały sobie trudu, aby wyjaśnić w Urzędzie Miasta, czy przedstawione przez skarżącego dowody rzeczywiście istnieją i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący zarzucił również organom naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem te nie zrobiły nic, aby wyjaśnić całą sprawę do końca i wydać decyzję, która byłaby zgodna z prawem. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że "Dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 k.p.a. organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych, przerzuca na obywateli". (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1478/81, ONSA 1981, z.2, poz. 72). Skarżący wskazał też na treść art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Faktem jest, że do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania remontu istniejących dróg w L., ale przy tej okazji dopisano we wniosku, że nastąpi tzw. ulicy [...] – ulicy, której nigdy nie było i nie ma. Ulica ta prowadzi wyłącznie do jednej działki nr. Z innych pism Urzędu Miejskiego wynika, że dojazd do tej działki powinien odbywać się od strony ul. [...]. Z definicji zapisanej w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego wynika, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skarżący stwierdził, że nie wnosi sprzeciwu co do kwestii wykonania remontu części drogi gruntowej na odcinku od Al. [...] do wysokości działki nr z uwagi na to, że odcinek tej drogi pozwalał na dojazd właścicielom nieruchomości oznaczonych na mapie jako nr i. Natomiast na wysokości od działki nr do działki nr powstała samowola budowlana, ponieważ wzdłuż działki, która jest własnością skarżącego, nigdy nie było żadnej drogi – ta część działki nr była przez skarżącego od paru lat zagrodzona. Skoro miasto chciało wykonać taką drogę o podbudowie betonowej z nawierzchnią asfaltową, a co zostało wykonane, nic nie stało na przeszkodzie, aby Urząd Miasta wykonał projekt budowlany i uzyskał pozwolenie na budowę. Jednak warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest otrzymanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co w tym przypadku byłoby niemożliwe, z uwagi na fakt, że teren wzdłuż rzeki Ł. zaliczony jest do tzw. Strefy Ekologicznie Ważnej (symbol w planie T8), a nie, jak błędnie podaje urząd w swoim piśmie na terenie oznaczonym symbolem T11. Dlatego też, zdaniem skarżącego, Urząd Miasta wiedząc o powyższym dokonał samowoli budowlanej. Z kolei art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Konstrukcja tego przepisu jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Takie stanowisko zajął sąd administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1311/96. Skarżący powołał się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1999 r. sygn. akt OPS 3/97, gdzie wyłączono możliwość stosowania rozwiązań przyjętych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nawet dokonanie przez Urząd Miejski zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego zgłoszenia wykonania remontu całego odcinka tzw. ul. [...] o dł. Ok. 170 mb nie może być brane pod uwagę, ponieważ zgłoszenie właściwemu organowi wymaga zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 7 tylko remont istniejących dróg, a skoro nigdy nie było tam żadnej drogi, to oczywistym jest, że dopuszczono się samowoli budowlanej i art. 48 Prawa budowlanego w tym przypadku powinien być zastosowany. Reasumując powyższe skarżący stwierdził, że postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że swoje stanowisko w sprawie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi stwierdził, że argumenty w niej zawarte są zbieżne z podniesionymi w odwołaniu, do których organ odwoławczy odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. Organ stwierdził nadto, że zarzut o naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezpodstawny, bowiem organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, a następnie termin oględzin nieruchomości, w których skarżący uczestniczył. Z dokonanych przez ten organ ustaleń wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone do dnia 28 sierpnia 2002 r., jednakże wykonano je używając innego materiału, ułożono bowiem asfaltową nawierzchnię drogi. Utwardzenie figurującego w ewidencji gruntów odcinka drogi w warunkach dokonanego wcześniej zgłoszenia robót nie daje podstaw do zastosowania art. 48 Prawo budowlane, lecz obliguje organ do uruchomienia przepisów art. 51. Organ dodał również, że uzyskał dodatkowy dowód w sprawie, tj. aktualny wypis z rejestru gruntów świadczący o tym, że działka nr stanowi drogę, co potwierdza zasadność prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Uzyskana po podziale działki nr działka stanowi również drogę (decyzja Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 29 lipca 1999 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Podstawą sporu w sprawie są różnice w ocenie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również oceny prawnej tych ustaleń. Zdaniem organów nadzoru budowlanego, inwestorowi, którym była Gmina Miejska, nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, natomiast wykonywał on roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od treści zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Z kolei, zdaniem skarżącego inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, co nakłada na organy administracji, zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego, obowiązek wydania nakazu rozbiórki powstałego obiektu budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji pozwalał organom nadzoru budowlanego nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając o terminie ich wykonania. Możliwość ta ulegała jednak poważnym ograniczeniom. Z jednej strony terminem określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, a z drugiej strony tym, że art. 51 Prawa budowlanego mógł znajdować zastosowanie jedynie w innych przypadkach niż te określone w art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym pierwszym ustaleniem jakiego powinny dokonać organy administracji było stwierdzenie, czy w rozpatrywanym przypadku miała miejsce samowola budowlana, czy też nie. Przy ustalaniu tej okoliczności powinny być wzięte pod uwagę postanowienia art. 28 Prawa budowlanego, który stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Katalog tych wyjątków ma charakter zamknięty w związku z czym nie może on być w sposób dowolny poszerzany. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie dróg, natomiast, na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tego rodzaju roboty podlegają zgłoszeniu. Z definicji wynikającej z potocznego słowa remont, za taki należy uznać: naprawę, reperowanie, odnawianie w celu przywrócenia wartości użytkowej danego obiektu. (por. Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1996 r. tom III s. 40). Z kolei ustawowa definicja zamieszczona w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont rozumie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (...). Odnosząc się do reprezentowanego przez organy obu instancji stanowiska, że wykonane przez inwestora utwardzenie figurującego w ewidencji gruntów odcinka drogi w warunkach dokonanego wcześniej zgłoszenia robót nie daje podstaw do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz obliguje organ do uruchomienia przepisów art. 51, Sąd stwierdza, że stanowisko takie nie może znaleźć aprobaty w sytuacji, gdy część robót budowlanych objętych zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i tak Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04 (opubl. ONSAi WSA 2004 z. 1, poz. 26), gdzie stwierdzono, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80. poz. 718), chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej w tym przypadku nie mogło być mowy o remoncie istniejącego obiektu budowlanego (ulicy), bowiem ulica [...] nigdy nie istniała w takim stanie, jaki wynika z decyzji organów nadzoru budowlanego. Droga gruntowa istniała na odcinku od Al. [...] do wysokości działki, zaś od działki nr do nowo utworzonej działki nr nie było żadnej drogi, czego potwierdzeniem jest fakt, że część działki tj. na długości wzdłuż działki była zagrodzona przez skarżącego od paru lat. Na tym właśnie odcinku miała miejsce, zdaniem skarżącego, samowola budowlana, nie mogło natomiast dojść tutaj do remontu ulicy, bo takowa tam nie istniała. Takie stanowisko skarżący reprezentował w toku postępowania administracyjnego, powołując się przy tym na treść pism Urzędu Miejskiego z dnia 11 czerwca 2002 r., 15 lipca 2002 r. i 17 marca 2000 r. Pisma te stanowiły załącznik do złożonego w postępowaniu odwoławczym wniosku z dnia 16 grudnia 2002 r. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w ogóle nie odniosły się do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku istnienia wspomnianego wyżej odcinka ul. Nadrzecznej. Organ odwoławczy, ignorując stanowisko skarżącego, wyszedł z założenia, że aktualny wypis z rejestru gruntów świadczy o tym, że działka nr stanowi drogę, podobnie jak uzyskana, jego zdaniem, w wyniku podziału działki nr działka. W tym miejscu należy zauważyć, że z treści decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 29 lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr obr. 3 wynika, że powstała w wyniku podziału działka nr ma stanowić strefę ochronną pasa rzeki Ł., nie zaś drogę, jak twierdzi organ odwoławczy. Nadto w znajdującym się w aktach pierwszej instancji wypisie z rejestru gruntów działka nr została sklasyfikowana jako teren zabudowy mieszkalnej (wypis sporządzony według stanu rejestru na dzień 19 sierpnia 2002 r.) W piśmie Zastępcy Burmistrza Miasta z dnia 6 września 2002 r. stwierdzono jednak, że działki nr i zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostwo Powiatowe oznaczone są symbolem "dr" tj. droga. Z analizy powyższego wynika, że pomimo istniejących wątpliwości odnośnie klasyfikacji działki nr w rejestrze gruntów, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły tej kwestii opierając się jedynie na stwierdzeniu zawartym w piśmie z dnia 6 września 2002 r. Z kolei fakt, iż działka nr została zapisana w ewidencji gruntów jako droga nie oznacza, że w rzeczywistości droga taka w czerwcu 2002 r. istniała, zdają się bowiem temu przeczyć przedstawione przez skarżącego dowody w postaci pism Urzędu Gminy Lębork, o których była mowa wyżej. Z ich treści wynika bezspornie, że skarżący, co najmniej od lipca 1999 r. do czerwca 2002 r., bezumownie korzystał z części działki nr o powierzchni 250 m² dokonując jej odgrodzenia płotem na wysokości działki nr i zagospodarowania. Do tych okoliczności, mających przecież istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organy się nie odniosły. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane sprzeczności występujące w sprawie, dotyczące w szczególności dokumentów, jakimi organ administracji posługiwał się bądź nie przy wydawaniu decyzji, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a więc naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zgadza się również z zarzutem naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów regulujących zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w tym zwłaszcza art. 10 § 1 i 81 k.p.a. Dotyczy to zwłaszcza postępowania przed organem pierwszej instancji, o czym skarżący pisał w odwołaniu od decyzji tego organu. Organ drugiej instancji wprawdzie powołał się na fakt zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie i zawiadomieniu o terminie wizji lokalnej, nie zwrócił jednak uwagi na to, że fakty te miały miejsce jeszcze przed wydaniem pierwszego orzeczenia w sprawie tj. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28 sierpnia 2002 r. Skarżący tymczasem odnosił swoje zarzuty do postępowania, które miało miejsce po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 23 października 2002 r., na skutek którego organ pierwszej instancji miał ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie i orzec. Wyżej wymienione postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 października 2002 r. i w tym też dniu organ pierwszej instancji wydał ponownie orzeczenie w sprawie, co świadczy o tym, że skarżący nie mógł, z przyczyn oczywistych, brać udziału w postępowaniu przed tym organem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych. Działanie organu pierwszej instancji takich możliwości skarżącemu nie dało. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że równo ten organ, jak również organ drugiej instancji, nie widząc wadliwości takiego działania tego pierwszego, dopuściły się naruszenia przepisów art. 10 § 1 i 81 k.p.a. W związku z tym należy stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia postanowień art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak również szeregu wymienionych wyżej przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny dokonać ustaleń w jakim zakresie miała miejsce samowola budowlana, a następnie w oparciu przepisy Prawa budowlanego podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Uwzględniając zatem wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji uchylił w całości. Wobec faktu wykonania przez Gminę Miejską zaskarżonej decyzji przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.