II SA/Gd 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2009 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2006 r., nr [...], 3. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym i drugim wyroku nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 lipca 2006r. Nr [...] wstrzymał, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, prowadzone przez A. W. na działce nr [...] w J., gmina S. roboty budowlane, polegające na budowie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, drewnianego domku letniskowego o powierzchni zabudowy 7,50m x 5,50m - i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, że na działce nr [...], położonej w miejscowości J., gmina S., należącej do A. W. został wybudowany w 1999r. drewniany domek letniskowy, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaganej dla tego rodzaju obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Elblągu na domek letniskowy (o powierzchni zabudowy 7,50 m x 5,50 m), o konstrukcji drewnianej na terenie działki nr [...], w miejscowości J. gmina S., a nie na sąsiedniej działce nr [...], należącej również do A. W. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego uznał, że dwukondygnacyjny budynek letniskowy usytuowany na działce nr [...], w miejscowości J., w odległości 5,5 m od jej północnej granicy i 15,00 m od jej zachodniej granicy, wybudowany został bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę drewnianego budynku letniskowego (kategoria III), o powierzchni zabudowy 7,50m x 5,50m, usytuowanego na działce nr 20/8 w miejscowości J., gmina S. Wskutek wniesionego przez A. W. odwołania postanowieniem z dnia 8 lutego 2010r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisane powyżej postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 września 2009r. uchylił poprzednie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12.12.2006r. ustalające w stosunku do A. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł dla tegoż budynku letniskowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu kasacyjnym potwierdzono zasadność i wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie wskazano na rozbieżności pomiędzy ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi podczas oględzin obiektu, utrwalonymi w protokole z dnia 01.02.2006r. i na dokumencie fotograficznym, a złożonym projektem budowlanym (między innymi w protokole zapisano, że domek "jest oddalony od północnej granicy działki nr [...] o 3m", tymczasem w "Projekcie zagospodarowania działki nr [...] w J." odległość ta wynosi 5,5 m; przedłożony projekt budowlany w elewacji bocznej (rys. nr 7) pokazuje ścianę bez otworów okiennych i z oknem połaciowym, natomiast materiał dowodowy przedstawia tę elewację z dwoma oknami i bez okna połaciowego; ponadto od strony północnej w elewacji bocznej (rys. nr 6) występują dwa okna, co w aspekcie pomierzonej odległości od granicy działki (3m) może budzić zastrzeżenia) - co nasunęło wątpliwość organu drugiej instancji, czy uznanie przez Powiatowego Inspektora, że inwestor wykonał nałożony obowiązek, nie było przedwczesne. Postanowienie z dnia 30 grudnia 2009r. zostało wydane wskutek ponownego rozpoznania sprawy. Inwestor wykonał obowiązek nałożony w postanowieniu z dnia 21 lipca 2006r. Opłata legalizacyjna została wyliczona w oparciu o regulację art.49 ust.1 pkt 3 i ust.2, który stanowi, że właściwy organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, do której stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do tych przepisów, wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty 500 zł (s), współczynnika III kategorii obiektu budowlanego 1,0 (k) i współczynnika wielkości obiektu 1,0 (w), pomnożony przez liczbę 50. Wyjaśniając poprzednio dostrzeżone przez organ odwoławczy rozbieżności organ I instancji wskazał, że w protokole z dnia 1 lutego 2006r. podano odległość budynku od granicy północnej 3,0m. Odległość ta była mierzona w trudnych warunkach i dlatego popełniono błąd. Prawidłowa odległość jest podana w projekcie i wynosi 5,5m. Lokalizacja budynku ścianą z otworami w odległości 5,5m (od granicy działki) nie narusza przepisów. Została ona zweryfikowana podczas wizji lokalnej w dniu 29 października 2009r. Dostarczony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny ze stanem dzisiejszym. Otwory są w innych miejscach, ale widocznie projektant uznał, że w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem należy dokonać przebudowy. W ocenie organu odwoławczego wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000zł w związku z wybudowanym na działce nr [...] w J., bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektem letniskowym było zasadne, a naliczona kwota jest zgodna z powołanymi w podstawie prawnej postanowienia i przytoczonymi w jego uzasadnieniu przepisami Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. W. zarzucając błędnie ustalony stan faktyczny poprzez przyjęcie, że skarżąca wybudowała na działce nr [...] w miejscowości J. drewniany budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji. Skarżąca podniosła, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Elblągu, przy czym działka nr [...] była główną działką geodezyjną. Po upływie 7 lat, podczas kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w 2006r., przyjęto, że budynek ten stoi na działce nr [...]. Po złożeniu stosownych dokumentów przez skarżącą organ nadzoru budowlanego uznał, że żadnej samowoli nie było, gdyż budynek został wzniesiony prawidłowo. Obecnie wskutek błędnych ustaleń faktycznych uznano, że budynek jest efektem samowoli budowlanej i wymierzono skarżącej horrendalnie wysoką opłatę legalizacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, skutkiem czego skarga wniesiona niniejszej sprawie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę nałożonej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej stanowił art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że organ odwoławczy wydając w dniu 4 września 2009r. orzeczenie kasacyjne w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej wskazał na wadliwie dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie usytuowania przedmiotowego obiektu na działce, a konkretnie odległości od granic działki. W zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach organy obu instancji stwierdziły, że rozbieżności te zostały wyjaśnione w toku oględzin dokonanych w dniu 29 października 2009r. W aktach administracyjnych nie ma jednakże protokołu oględzin z tej daty, a jest jedynie notatka służbowa sporządzona na okoliczność pobytu przed przedmiotową nieruchomością, z której to wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odstąpił od czynności kontrolnych, bowiem nie istniała możliwość zebrania materiałów dowodowych, bez wstępu na teren nieruchomości. W żaden sposób nie można uznać, iż czynność ta mogła doprowadzić do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie usytuowania przedmiotowego domku letniskowego. W tej zaś sytuacji stwierdzić należy, że sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona w zakresie dokładnej lokalizacji przedmiotowego domu letniskowego. Brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego w sprawie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w art. 77 § 1 Kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Nadto wskazać należy, że organy uznając, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej stwierdziły, że dostarczony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny ze stanem dzisiejszym. Otwory są w innych miejscach, ale widocznie projektant uznał, że w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem należy dokonać przebudowy. Taki stan wykluczałby jednakże możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i ustalenia opłaty legalizacyjnej. Już tylko z tych względów uznać należy postanowienia organów obu instancji za wadliwe jako naruszające przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie sprawy, a konsekwencji naruszające prawo materialnego, tj. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści tego przepisu wynika, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi - determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez sąd administracyjny. Skoro z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika, iż sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem, to obowiązkiem tego sądu jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Dlatego też, stosując art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd ma możliwość objęcia zakresem kontroli wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie i pozbawienia bytu prawnego tych rozstrzygnięć, które są niezgodne z prawem. Uwzględniając zatem skargę na ostateczną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również w stosunku innych decyzji wydanych w granicach sprawy, jeżeli są one obarczone wadami przewidzianymi w przepisach tego artykułu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozpoznając niniejszą sprawę - ocenił również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia 21 lipca 2006 r., nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust.3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu postanowienie to jest także wadliwe, gdyż zostało podjęte z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że A. W. uzyskała w dniu 23 października 1998r. pozwolenie na budowę domku letniskowego z lokalizacją na działce nr [...] w miejscowości J., gmina S. Domek letniskowy będący przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowany jest na działce nr [...] w J. Obie te działki stanowią własność skarżącej, a skarżąca twierdziła w toku postępowania administracyjnego, że przedmiotowy dom letniskowy został wybudowany w ramach uzyskanego pozwolenia na budowę. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu i wyrysuj z ewidencji gruntów wynika, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 0.0907 ha, składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0.0454 ha i działki nr [...] o powierzchni 0.0453 ha. Przede wszystkim podkreślić należy, iż opłata legalizacyjna jest sankcją administracyjną przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż posiadała ona pozwolenie na budowę domu letniskowego. Wprawdzie pozwolenie to dotyczyło działki [...], a bezspornie przedmiotowy dom został zlokalizowany na działce nr [...], jednakże uwzględniając fakt, iż obie te działki wchodzą w skład nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie winno toczyć się w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zrealizowanie bowiem budowy budynku letniskowego w oparciu o pozwolenia na budowę na działce [...] zamiast na działce [...], stanowi w ocenie Sądu przypadek budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotnym odstępstwem jest odstąpienie dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a takim właśnie jest zmiana lokalizacji obiektu budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak było podstaw prowadzenia postępowania na podstawie art. 48, a następnie art. 49 Prawa budowlanego. Sprawa budowy przedmiotowego domu powinna być zatem rozstrzygnięta przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2009 r. oraz z dnia 21 lipca 2006r. Na mocy art. 152 ustawy Sąd określił, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.