II SA/Gd 2180/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bohdana W. i Barbary N. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 15 października 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargi. Decyzją z dnia 17 maja 1996 r. Prezydent Miasta T. udzielił Barbarze N. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr 134 położonej w T., przy ul. Ł. 49. Odwołanie od tej decyzji wniósł Bohdan W. - właściciel działki nr 135 - zarzucając, że granica pomiędzy działkami 134 i 135 jest przedmiotem sporu, w związku z czym nie może służyć do określenia położenia projektowanego budynku. Rozpoznając wskazane odwołanie Wojewoda T. decyzją z dnia 7 sierpnia 1996 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały zachowane odległości, przewidziane w obowiązujących przepisach, dla ściany budynku z balkonem od granicy działki sąsiedniej - działki nr 135. Także organ odwoławczy wskazał, że granica pomiędzy działką nr 134 i nr 135 jest sporna i w razie rozstrzygnięcia sporu na korzyść Bohdana W. nie będą zachowane wymagane odległości ściany projektowanego budynku od granicy działki nr 134. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 12 sierpnia 1996 r. udzielił Barbarze N. ponownie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr 134. W kolejnym odwołaniu Bohdan W. ponownie zarzucił, że granica pomiędzy działkami nr 135 i nr 134 jest przedmiotem sporu, który nie został rozstrzygnięty. Rozpoznając wskazane odwołanie Wojewoda T. decyzją z dnia 4 czerwca 1997 r. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego tym razem organ ten rozstrzygnięcie oparł na projekcie, który został przedłożony przez Barbarę N. w trakcie postępowania odwoławczego. Projekt ten w ocenie organu odwoławczego nie był zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz według tego projektu, projektowany budynek ma być usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką nr 133, będącą własnością Emilii i Jerzego Sz. oraz w odległości 3 m od granicy z działką nr 132 przy czym w ścianie zwróconej do tych działek zaprojektowano otwory okienne. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 5 grudnia 1997 r. (...) ponownie udzielił Barbarze N. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr 134, przy czym w tej decyzji o pozwoleniu zatwierdzony został projekt budowlany złożony przez inwestorkę przy wniosku o pozwolenie na budowę, a nie projekt, który miał na uwadze organ odwoławczy wydając swoją ostatnią decyzję. Uzasadniając natomiast decyzję organ stwierdził, że za dowód potwierdzający prawo do gruntu uznano akt notarialny z dnia 25 maja 1995 r. Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł Bohdan W. W odwołaniu tym zarzucał - tak jak dotychczas - że nie jest rozstrzygnięty spór dotyczący granicy pomiędzy działkami nr 134 i nr 135. W szczególności z odwołania tego wynika, że na granicy tych dwóch działek zlokalizowany jest budynek, będący w posiadaniu Bohdana W., który w części tę granicę przekracza. Według Bohdana W. granica przebiega jednak po obrysie jego budynku. Przy takim przebiegu granicy nie są zachowane wymagane odległości ściany budynku od granicy działki sąsiedniej. Rozpoznając odwołanie Wojewoda T. decyzją z dnia 26 stycznia 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę dostarczył niezbędne dokumenty oraz, że poruszane przez Bohdana W. sprawy własnościowe zostały zakończone niezależną decyzją. Powyższą decyzję, jak i decyzję organu administracji I instancji uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 1998 r. II SA/Gd 420/98 wskutek skargi wniesionej przez Bohdana W. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ obiekt budowlany należy projektować m.in. zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Z kolei do tychże przepisów techniczno-budowlanych zalicza się, w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które w chwili projektowania budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa, określone były w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Rozporządzenie to określa m.in. odległości, które winny być zachowane pomiędzy projektowanym budynkiem a granicami działek sąsiednich. Z tego wynika, że granice działek - tej na której projektuje się budowę obiektu budowlanego oraz działek sąsiednich muszą być ustalone przed przystąpieniem do projektowania. Jeżeli zaś toczy się jakiekolwiek postępowanie, w wyniku którego może dojść do zmiany przebiegu granicy działek, o których mowa, bądź ustalenia granicy tych działek o innym niż dotychczas przebiegu w taki sposób, że nie będą wówczas zachowane odległości określone we wskazanym rozporządzeniu, nie można zakończyć postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przed zakończeniem postępowania dotyczącego granic działek. Rozstrzygnięcie dotyczące granic działek w tej sytuacji uznać należy za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, od którego zależy rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego i wydania w tej sprawie decyzji. Skarżący twierdził, że granica pomiędzy jego działką /nr 135/ a działką, na której zaprojektowano budynek /nr 134/ przebiega na pewnym odcinku po obrysie budynku, który stoi na granicy tych działek. Z kolei z dokumentów ewidencji gruntów wynika, że granica pomiędzy tymi działkami na pewnym odcinku przebiega przez ten budynek. Projektant, co wynika z projektu zagospodarowania działki, uwzględnił granicę wskazaną w dokumentach ewidencyjnych. Skarżący wykazał, iż wystąpił z wnioskiem o rozgraniczenie dwóch nieruchomości. Z akt administracyjnych nadesłanych po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność Prezydenta Miasta T. w sprawie dotyczącej rozgraniczenia wynika, że w dniu 13 października 1997 r., a więc przed wydaniem przez organ pierwszej instancji ostatniej w tej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, złożył w Urzędzie Miejskim w Toruniu wniosek, w którym domagał się wydania - jak to określił - decyzji z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./. Wniosek ten w okolicznościach sprawy nie mógł być inaczej potraktowany, jak tylko wniosek o rozgraniczenie. Jednakże z akt administracyjnych nie wynika, aby wniosek ten został załatwiony w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 33 i art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uznać więc należało, że w czasie, gdy rozstrzygano o pozwoleniu na budowę toczyło się postępowanie, którego przedmiotem było rozgraniczenie nieruchomości - działek nr 135 i nr 134. Sprawa ta ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia budowlanego, gdyż w zależności od rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granicy pomiędzy działką, na której zaprojektowano obiekt budowlany, a działką sąsiednią usytuowanie projektowanego budynku będzie zgodne lub nie z przepisami rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji stwierdzić należało, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winno być zawieszone do czasu zakończenia sprawy o rozgraniczenie. Prowadzenie sprawy i wydanie w tych warunkach decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, naruszenie to zaś mogło mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż spór o przebieg granicy nie został dotychczas zakończony. Decyzją z dnia 30 sierpnia 1999 r. Prezydent Miasta T., powołując się na przepisy art. 35 ust. 5 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr 134 przy ul. Ł. 49 w T., stanowiącej własność Barbary N. W decyzji wskazano, że wymieniona działka objęta jest ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiatu G. w T. nr (...) z dnia 22 czerwca 1999 r. nakazującą Barbarze N. rozebranie wykonanych ław fundamentowych domu jednorodzinnego na posesji przy ul. Ł. 49 w T. oraz zasypanie wykopów i uporządkowanie terenu. Z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego wynika natomiast, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Barbara N., podnosząc, że wniosła do NSA skargę na decyzję nakazującą jej rozbiórkę fundamentów, bowiem jej zdaniem nie dopuściła się samowoli budowlanej. Zarzuciła również, że organ administracji nie ustosunkował się w żaden sposób do zaleceń NSA zawartych w wyroku z 8 października 1998 r. Odwołanie wniósł także Bohdan W., domagając się uzupełnienia decyzji o wszystkie argumenty stanowiące powód odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę Barbarze N. W uzasadnieniu odwołania Bohdan W. podnosił, że organ administracji naruszył przepis art. 30 ustawy o NSA pomijając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 1998 r. dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Decyzją z dnia 15 października 1999 r. Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że istnienie na działce Barbary N. obiektu co do którego orzeczono nakaz rozbiórki przesądza w myśl art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego o konieczności wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Przesłanka odmowy przestanie istnieć dopiero z chwilą wykonania decyzji rozbiórkowej, co dotychczas nie nastąpiło. Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Barbara N. jak i Bohdan W. Skarżąca Barbara N. domagała się w swej skardze uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazywała, że decyzja nakazująca jej rozbiórkę ław fundamentowych została przez nią zaskarżona do NSA, który wstrzymał jej wykonanie. Zdaniem skarżącej działania urzędu zmierzają do przewlekłości w postępowaniu i uniemożliwiają jej korzystanie z prawa własności w sposób gospodarczo uzasadniony - w celu wymuszenia zrzeczenia się części działki na rzecz sąsiada Bohdana W. Skarżący Bohdan W. wnosił także o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując że organy obu instancji zlekceważyły wytyczne NSA, zawarte w wyroku z 8 października 1998 r., w myśl których postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Wbrew tym zaleceniom Prezydent Miasta T., nie kończąc postępowania rozgraniczeniowego orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargi Wojewoda K.-P. wnosił o ich oddalenie, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Barbary N. oraz Bohdana W. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 15 października 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, wprowadzonego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/ właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że na terenie, którego dotyczy przedłożony przez Barbarę N. projekt znajduje się ława fundamentowa, co do której ostateczną decyzją administracyjną orzeczono nakaz rozbiórki. Okoliczność ta powstała już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 października 1998 r. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę udzielonego Barbarze N. Rozbiórkę orzeczono bowiem w stosunku do obiektu wzniesionego po uchyleniu pozwolenia na budowę, a rozstrzygnięcie NSA było przesłanką stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że roboty budowlane wykonywano bez pozwolenia na budowę. Decyzja o rozbiórce samowolnie zbudowanych ław fundamentowych stanowi zatem nową okoliczność, która powstała po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 8 października 1998 r., zawierającego ocenę prawną określającą dalszy tok postępowania w sprawie. Stanowi ona również samoistną przesłankę odmowy wydania pozwolenia na budowę w myśl przywołanego wyżej przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie można zatem czynić organom administracji zarzutu jakoby nie zastosowały się do oceny prawnej dokonanej przez NSA, naruszając w ten sposób przepis art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ocena ta dotyczyła bowiem stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Jeśli natomiast od tego czasu doszło do zmian stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, to oczywiście organy administracji zobowiązane były te zmiany uwzględnić. Jeśli zaistniały w szczególności okoliczności samoistnie uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę to obowiązkiem organu administracji było wydanie w tym zakresie rozstrzygnięcia. Uzależnianie rozstrzygnięcia sprawy od zakończenia postępowania rozgraniczeniowego stanowiłoby zatem, w nowych okolicznościach sprawy, naruszenie art. 12 Kpa, nakazującego organom administracji, by działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.