II SA/Gd 2184/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń, WSA Alina Dominiak, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 27 czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 16 maja 2001 r. II. ustala, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 maja 2001 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych (wydaną w jego imieniu przez Kierownika Rejonu Dróg Krajowych [...]) na podstawie art. 40 ust. 1, 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) nałożył na A. Z. karę pieniężną z samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 124,20 zł. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. Z., podając, że prace przyłączeniowe do kanalizacji sanitarnej prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Prezydent Miasta w swojej decyzji nie zobowiązał go do uzyskania dodatkowych uzgodnień. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Generalny Dróg Publicznych decyzją z dnia 27 czerwca 2001 r. (wydaną z jego upoważnienia przez Zastępcę Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddziału Północnego Biuro [...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 maja 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podał, że w decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono w punkcie 1, że budowa winna być prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, mimo, że naruszony został art. 32 Prawa budowlanego – brak uzgodnień i opinii innych organów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z. domagał się uchylenia powyższej decyzji. Skarżący podał, że budowę przyłącza wykonał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zdobytej przez niego wiedzy wynika, że każda dokumentacja projektowa przed wydaniem pozwolenia na budowę opiniowana jest przez Powiatowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji [...], a w skład tego Zespołu wchodzi przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Skoro więc nie sprzeciwił się on wydaniu pozwolenia – budowa przyłącza mogła być zrealizowana. Nadto skarżący zarzucił, iż miasto [...] jest miastem powiatowym i zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinkiem drogi, w obrębie którego były prowadzone prace kanalizacyjne, zarządza wyłącznie Zarząd Miasta [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto podał, że Biuro w [...] wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż została ona wydana bez opinii zarządu drogi i bez prawa dysponowania nieruchomością, a Pan Z. został poinformowany, że z powyższego względu uzgodnienie dotyczące przyłącza nie może być dokonane. Pomimo tego Pan Z. dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w celu wykonania przyłącza. Decyzją z dnia 4 lipca 2001 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, gdyż miasto Inowrocław nie jest miastem na prawach powiatu. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 1 cytowanego rozporządzenia za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, naliczanej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Stosownie do § 8 ust. 2 dla dróg krajowych i wojewódzkich ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,80 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego. W przepisie § 10b niniejszego rozporządzenia określono, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W przedmiotowej sprawie organ, powołując w podstawie prawnej § 11 oraz § 8 cytowanego rozporządzenia, przyjął za podstawę obliczenia kar za 1m2 pasa drogowego stawkę opłaty w wysokości 0,90 zł. Niniejsza stawka jest wyższa od przedstawionej powyżej stawki określonej w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, ze organ administracji jako podstawę prawną rozstrzygnięć przyjął także §10b rozporządzenia, umożliwiający zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim, mimo, iż nie wskazał niniejszego przepisu w podstawie prawnej decyzji. W związku z tym należało zauważyć, że uprawnienie do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego wynika z art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 niniejszej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. W niniejszym przepisie Rada Ministrów została upoważniona do określenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organów właściwych w tych sprawach. Jak wynika z treści cytowanego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów mogła określić stawki opłat oraz kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, natomiast nie została uprawniona do ustanawiania innych organów współdecydujących o wysokości stawek tych opłat i kar pieniężnych. Jednakże Rada Ministrów w § 10b rozporządzenia ustanowiła Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jako organ współdecydujący o wysokości stawki opłaty i kar pieniężnych, gdyż o ich wysokości rozstrzyga w części stawka określana przez tan organ. Ponadto upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 7 cytowanej ustawy nie przewidziało możliwości wprowadzenia przez Radę Ministrów jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego mechanizmu, to albo sam uczyniłby to w ustawie, albo – wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielania upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego - wyraźnie wskazał na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jednocześnie organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Trybunał Konstytucyjny jako kanon polskiej myśli konstytucyjnej uznał pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. wyrok TK z 25.05.1998 r., U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262). Zatem jak z powyższego wynika Rada Ministrów nie była upoważniona do przekazania części swoich kompetencji do określenia stawek opłat i kar pieniężnych Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego. Tworzenie takich upoważnień "kaskadowych" jest wprost zabronione przez Konstytucję (art. 92 ust. 2). Ponadto ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie przewidział możliwości waloryzowania jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. W świetle obowiązującego systemu prawnego takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże jako odstępstwo od zasady nominalizmu wymaga wyraźnej podstawy ustawowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25.07.1996 r., IIIARN 23/96, OSNAP 1997/4/46). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Rada Ministrów przekroczyła swoje kompetencje stanowiąc regulację zawartą w § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, która została wprowadzona w życie już w okresie obowiązywania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.. Wobec tego w ocenie Sądu przepisowi §10b należy postawić zarzut niezgodności z art. 2 i 92 Konstytucji oraz art. 40 ust. 7 ustawy i drogach publicznych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 10b cytowanego rozporządzenia. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja dotknięte są wadami, określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie stosowanie, przy ewentualnym uznaniu zasadności wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, stawek znajdujących oparcie w ustawie o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt 2, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.