II SA/Gd 219/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2002 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. IISA/Gd 219/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia 21 października 2002r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o pow.za.30,68 m2 pełniącego funkcję budynku letniskowego wybudowanego bez pozwolenia na dz.nr[...] w m.K. gm.B. W uzasadnieniu podał, że na działce nr [...] stanowiącej współwłasność J. i C. P., G. S. wybudowany został w 1964r. obiekt budowlany pełniący funkcję budynku letniskowego (na szkicu oznaczony jako obiekt nr[...] ). Przeprowadzone w dniu 14 czerwca 2002r. oględziny wykazały, że właścicielem i użytkownikiem w/w obiektu jest Z. K. W złożonym do protokołu oświadczeniu stwierdził on, że jest właścicielem obiektu i nie posiada pozwolenia na jego budowę. Pozwolenia takiego nie posiadają również właściciele działki. Budynek letniskowy o pow.zab.30,68 m2 jest obiektem nie połączonym trwale z gruntem, parterowym, konstrukcji całkowicie drewnianej z dachem wysokim. Zdaniem organu naruszono obowiązujący w okresie jego budowy tj. w 1964r. przepis art.36 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1961r., który stanowił, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem wymienionym enumeratywnie w § 4 ust.l rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dn.27.07.1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych /Dz. U nr 38 poz.197 z póź. zm./ co w tym przypadku nie występuje. Gmina B. dopiero od 1992r. posiada plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzony uchwałą nr XX-Dz. Urz.Woj.Bydg.nr 11poz.198 z dn.5.10.1992r. W części graficznej planu na kolorowej mapie, działka nr [...] oznaczona jest kolorem żółtym i sklasyfikowana jest jako teren łąk i pastwisk a w części dotyczącej ochrony i kształtowania środowiska działka ta objęta jest projektowanym wielkoprzestrzennym rezerwatem przyrody i krajobrazu. W tekście planu istnieje zapis o treści "w odniesieniu do stanu z dnia 29.06.1992r. obowiązuje likwidacja nielegalnej zabudowy letniskowej powstałej na północnym pasie przybrzeżnym jeziora G. (...) Wprawdzie w okresie budowy omawianego obiektu, gmina B. nie posiadała uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego lecz sytuacja taka nie może prowadzić do samowoli budowlanej bowiem później uchwalony plan nie przewiduje zabudowy na przedmiotowym terenie. Organ powołał się na utrwalony pogląd orzecznictwa SN i NSA, iż zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę nie tylko teren przeznaczony w obowiązującym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę ale także teren nie przeznaczony ze względu na brak takich planów. Obowiązujące w okresie budowy tego obiektu przepisy art.29 ustawy z dnia 31.01.1961r. o planowaniu przestrzennyrn/t.j.Dz.U z 1975r. nr 11 poz.67 z późn.zm./ stanowiły, że sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji normuje ustawa - prawo budowlane. Ustawa ta w art. 3 z 1961r. stanowiła, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Ponieważ obiekt został wybudowany na terenie, który nie był i nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę daje to podstawę prawną do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 37 ust.l pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974r., który na podstawie art. 103 ust.2 ustawy prawo budowlane z 1994r. w sprawie ma zastosowanie. W odwołaniu od decyzji Z. K. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.37 ust.l pkt 1 ustawy z dn.24.10.1974r.- Prawo budowlane ( Dz.U nr 38 poz.229 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, iż przepis ten daje podstawę do nakazania rozbiórki obiektu o ile został zbudowany bez wymaganego zezwolenia mimo, iż sam fakt wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie uzasadniał wydania decyzji o rozbiórce obiektu a także naruszenie zasady " nie działania prawa wstecz" poprzez powołanie przepisów, których w czasie budowy przedmiotowego obiektu jeszcze nie uchwalono oraz naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art.7, 8 i art.l2§ 1 kpa. Decyzją z dnia 23 grudnia 2002r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał na przepisy prawa materialnego na podstawie, których orzekał organ I instancji stwierdzając, iż jest to prawidłowa podstawa prawna. W całości zgodził się z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący ponowił zarzuty odwołania nadto wskazał, iż popełniony przez organ II instancji błąd w nazwisku skutkuje wątpliwością w zakresie tożsamości osoby do której skierowana jest decyzja. Przed Sądem na rozprawie skarżący w uzupełnieniu skargi podniósł, że w niniejszym postępowaniu nie występują w charakterze strony wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczy zaskarżona decyzja ponieważ jego dom połączony jest konstrukcyjnie z domem sąsiada, który nie jest stroną w tym postępowaniu. Połączenie powyższe, zdaniem skarżącego powoduje również niewykonalność decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art.7 kpa. organy administracji publicznej w toku postępowania zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tej zasady w praktyce polega na dołożeniu staranności aby w postępowaniu wszczętym z urzędu zapewnić udział wszystkich stron, których interesu prawnego dotyczyć może wynik postępowania. Skarżący zarzucił, że w niniejszym postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, których interesu prawnego dotyczy zaskarżona decyzja bowiem ściana jego domku " posiada wspólną konstrukcję z domkiem sąsiednim," którego właściciel nie jest w kręgu osób będących stronami w tym postępowaniu. Stwierdził również, iż decyzja z tego powodu jest niewykonalna. Sąd zwraca uwagę, że zebrany materiał dowodowy uniemożliwia mu dokonanie jednoznacznej oceny czy podniesiony zarzut zasługuje na uwzględnienie. Z protokołu oględzin z dnia 14 czerwca 2002r. i szkicu stanowiącego jego załącznik wynika jedynie, że obiekt oznaczony nr [...] będący własnością skarżącego opisany jest jako bliźniak i lustrzane odbicie obiektu nr [...]. Brak natomiast jakiegokolwiek zapisu co do konstrukcji obu obiektów, wykluczającego możliwość istnienia wspólnych elementów konstrukcyjnych dopuszczalnych co do zasady przy zabudowie bliźniaczej. Opisane uchybienie czyni zasadnym zarzut nie wyjaśnienia stanu faktycznego a tym samym naruszenia zasad postępowania określonych przepisem art.7, 77 i 80 kpa., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji powoduje niemożność zajęcia stanowiska czy właścicielowi domku bliźniaczego w niniejszym postępowaniu przysługuje atrybut strony. Natomiast przy ocenie zarzutu niewykonalności decyzji, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, rzeczą organu będzie rozważenie czy zarzut ten jest trafny - zważywszy utrwalony pogląd orzecznictwa NSA (por. wyroki NSA z dn.20.12.1984r.I SA 804/84, ONSA 1984r. nr2poz.l2; 13.02.1986r.IIISA 1146/85 ONSA 1986 nr lpoz.12) zgodnie z którym nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy finansowe ani trudności techniczne ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do jej wykonania. Sąd uznał, iż nie zachodzi potrzeba ustosunkowywania się do zarzutu zawartego w skardze o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania albowiem powyższa kwestia była przedmiotem postępowania incydentalnego a skarżący nie ponowił tego zarzutu przed Sądem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie powyższych rozważań i poprowadzenie postępowania zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami procedury administracyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu prawnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Istnieją zatem podstawy aby odnieść się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.