II SA/Gd 219/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2005 r. nr. [...], 2. określa, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 12 lipca 2005r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta zmienił decyzję nr [...] z dnia 14.08.1998r. w części dotyczącej ustalenia odpłatności Z. B. za pobyt w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej przy ul. N. w ten sposób, że ustalił opłatę za pobyt w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej, ustalanym corocznie przez Prezydenta Miasta i ogłaszanym w Dzienniku Urzędowym Województwa, do wniesienia której jest zobowiązany mieszkaniec domu w wysokości 70% dochodu, a pozostały koszt utrzymania ponosi Gmina Miejska. Orzekł o wysokości opłat za styczeń 2005r. (obciążając skarżącego kwotą 709,32 zł, a gminę kwotą 779,68 zł), za luty 2005r. (skarżący -1.292,65 zł, gmina -196,35 zł), od marca 2005r. do grudnia 2005r.(skarżący - 1 .334,41 zł miesięcznie, gmina -160,59 zł miesięcznie), za styczeń 2006r.(skarżący 848,29 zł, gmina - 646,71 zł), zaś poczynając od lutego 2006r. skarżący w wysokości 70% swojego dochodu, natomiast pozostały koszt utrzymania Gmina Miejska. Decyzję wydano na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 8 ust.3 i 11, art. 60, art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.), Zarządzenia Prezydenta Miasta nr 750/2004r. z dnia 05.10.2004r. i 961/05 z dnia 23.02.2005r. w sprawie ustalenia miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej oraz art. 108 i 163 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 60 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej wynosi 1.489 zł do 28 lutego 2005r. i 1.495 zł od 01 marca 2005r. Stosownie do art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. W związku ze zmianą sytuacji finansowej skarżącego, po uzyskaniu jednorazowego dochodu ze sprzedaży mieszkania w kwocie: 8.333,33 zł. w grudniu 2004r. i 10.000,00 zł w styczniu 2005r., przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 2.305,00 zł ( 5x 461,00 zł) - zgodnie z art. 8 ust.11 i art.106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej należało ustalić dochód i stosownie od tego ustalić odpłatność za pobyt w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. zarzucił, że nową opłatę ustalono w związku z jednorazowym dochodem - spadkiem po rodzicach, który stanowiło mieszkanie spółdzielcze sprzedane za kwotę 55.000 zł. Z kwoty tej otrzymał on 18.333,33 zł. W ocenie odwołującego błędnie zakwalifikowano całą kwotę jako dochód, gdyż dochód pomniejsza się o koszty jego uzyskania (art. 8 ustawy o pomocy społecznej). Dochód ten podlegał opodatkowaniu według zasad określonych w ustawie o podatku od spadków i darowizn. Odwołujący stwierdził, że po odliczeniu długów i ciężarów spadkowych w kwocie 12.187,56 zł, jego dochód ze spadku wyniósł 14.270,81 zł. Z uwagi na choroby: stwardnienie rozsiane i kamicę nerkową, które wymagają specjalistycznego leczenia odwołujący był zmuszony sam opłacać częściowo koszty leczenia. Stąd też odwołujący wniósł o pozostawienie tychże środków finansowych na w/w wydatki. Decyzją z dnia 27 stycznia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 106 ust. 5 i art. 8 ust 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę przyznania pomocy społecznej w jakiejkolwiek formie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepisy tej ustawy, określają, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z zakresu pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ustawa definiuje także pojęcia, którymi należy posługiwać się przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw z tego zakresu. Przepis art.8 ust.3 ustawy wyjaśnia pojęcie dochodu i stwierdza, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca , w którym wniosek został złożony , bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w powyższy sposób nie wlicza się jednorazowego, pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Powyższy katalog jest zamknięty. Oznacza to, że wydatki wymienione w odwołaniu nie mogą podlegać odliczeniu od uzyskanego przez stronę dochodu z tytułu spadku. Dochód ten, wedle treści art. 8 ust. 11 należało zatem rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. Odwołujący się uzyskał jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania wchodzącego w skład masy spadkowej przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2305,00 złotych). Nastąpiła zatem zmiana sytuacji dochodowej strony. Na podstawie art. 106 ust. 5 organ I instancji zobowiązany był ustalić ponownie dochód odwołującego i obliczyć w oparciu o te ustalenia opłatę za pobyt w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. B. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarżący Z. B. został skierowany do Całodobowego Domu Pobytu decyzją nr [...] z dnia 14.08.1998r. wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Rady Miejskiej. Jednocześnie w decyzji została ustalona odpłatność za pobyt w tym domu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzję zmieniającą decyzję nr [...] z dnia 14.08.1998r. w części dotyczącej ustalenia odpłatności Z. B. za pobyt w Całodobowym Domu Pomocy Społecznej. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 19 Kpa organy administracji państwowej obligowane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organów w naszym systemie prawnym regulują przepisy ustaw materialnoprawnych oraz te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powoduje jej nieważność. Art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 106 ust. 5 tej ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Przepis art. 155 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej gminy. Natomiast ust. 3 tego przepisu stanowi, że w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu. Wskazać w tym miejscu należy, że również zgodnie z ostatnim brzmieniem art. 35 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej (z dnia 29 listopada 1990r.), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Jednakże w stanie prawnym obowiązującym bezpośrednio przed dniem 1 stycznia 2004r. przepis art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej stanowił, iż decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ, o którym mowa w art. 47a ust. 5, właściwy ze względu na miejsce położenia domu. Zgodnie natomiast z art. 47a ust. 5 w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. Skoro zatem decyzja o skierowaniu skarżącego do Całodobowego Domu Pobytu oraz ustaleniu odpłatności za pobyt w tym domu wydana została w dniu 14 sierpnia 1998r., a więc przed 1 stycznia 2004r., to w sprawie dotyczącej zmiany tejże decyzji ma zastosowanie przepis art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie zmiany tejże decyzji w zakresie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest Starosta. Skutkiem zaś tego decyzja z dnia 12 lipca 2005r. nr [...] wydana została przez Prezydenta Miasta z naruszeniem przepisów o właściwości, co powoduje jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy nieważną decyzję organu I instancji jest również dotknięta wadą nieważności. Stan ten powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2005r. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.