II SA/Gd 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 19 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej B. L. kwotę 1060 zł (tysiąc sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga B. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 19 listopada 2019 r. nr [..], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 10 września 2019 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. L. we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich wskazała, że w początkowym okresie II wojny światowej została wraz z matką i rodzeństwem wysiedlona z G. do R., gdzie przebywała do końca okupacji, tracąc możliwość pobierania edukacji i właściwą opiekę medyczną. W tym okresie była kierowana do rożnego rodzaju prac, zachorowała na reumatyzm, na który choruje do dzisiaj i w wyniku bombardowania cierpi na niedosłuch. Do wniosku dołączyła m.in. kserokopię zaświadczenia przesiedleńczego z 21 sierpnia 1945 r., dwa fragmenty nieczytelnych kserokopii, rekomendację A. z 7 maja 2019 r. oraz kserokopie dokumentów dotyczących J. M. i J. M. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 10 września 2019 r. nr [..] odmówił przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Organ uznał, że podnoszone przez skarżącą okoliczności, choć opisują trudną sytuację osób podczas wojny i doświadczenia jakie ją spotkały ze strony okupanta, nie stanowią podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Z akt sprawy, w tym dołączonych do wniosku dokumentów, nie wynika, że skarżąca prowadziła jakąkolwiek działalność kombatancką lub działalność z nią równorzędną czy podlegała represjom określonym w art. 1 - 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Organ stwierdził, że fakt masowego wysiedlania [..] w czasie wojny jest mu znany, jednak nie jest to okoliczność uregulowana w ustawie kombatanckiej i nie może być przesłanką przyznania uprawnień osoby represjonowanej. W piśmie będącym odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej B. L. wskazała m.in., że w wieku 10 lat brała przenosiła granaty z fabryki broni dla Armii Krajowej. Wskutek mieszkania w niedogrzanej i wilgotnej suterenie oraz ciężkiej pracy dla Niemki podupadła na zdrowiu. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 19 listopada 2019 r. nr [..], utrzymał w mocy decyzję własną z 10 września 2019 r. Zdaniem organu podnoszone przez skarżącą okoliczności nie stanowią podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 19 listopada 2019 r. B. L. wskazała, że według orzeczenia Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze, do niemieckich zbrodni w Polsce w latach 1939-1945 zalicza się m.in. wysiedlenia ludności. Wysiedlenia ludności, jako zbrodnia, były jednym z elementów ludobójstwa dokonywanego przez Niemców na Polakach. IPN Oddziałowa Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznała wysiedlenia Polaków z G. przez Niemców, po ich agresji na Polskę w 1939, za zbrodnię przeciwko ludzkości. G. była wyjątkowo okrutnie potraktowana przez Niemców jeśli chodzi o potraktowanie przez nich bezbronnej, polskiej ludności cywilnej, której wysiedlanie trwało z różnym natężeniem od 12 października 1939 roku do jesieni 1942 roku. Wysiedlenia te były połączone ze szczególnym udręczeniem, a wysiedleni byli pozbawieni całego majątku, który musieli pozostawić w G. dla niemieckich rodzin. Wysiedlona ludność była osadzana w różnego rodzaju obozach przejściowych, zmuszana do niewolniczej pracy w majątkach niemieckich, niemieckich zakładach przemysłowych na terenie Generalnej Guberni czy wywożona na roboty przymusowe do Rzeszy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie, skarżąca domagała się przyznania uprawnień kombatanckich, o których mowa w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 517). Stosownie do art. 21 ust.1 przywołanej ustawy, podstawowym warunkiem uzyskania uprawnień kombatanckich jest uzyskanie decyzji potwierdzającej działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiadanie obywatelstwa polskiego lub posiadanie go w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ww. ustawy, o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby. Na podstawie decyzji o przyznaniu uprawnień określonych w ustawie Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaje odpowiednie zaświadczenie. Zasadnicze znaczenie dla przyznania świadczeń kombatanckich ma więc ustalenie, czy osoba wnioskująca prowadziła działalność kombatancką w rozumieniu art. 1 ustawy roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego bądź też działalność równorzędną z działalnością kombatancką (art. 2). Nadto, właściwy organ musi zbadać, czy w danej sprawie nie występują przesłanki negatywne przyznania uprawnień kombatanckich, o których mowa w art. 21 ust.4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, które zasadniczo dotyczą rozmaitych form współpracy z totalitaryzmami hitlerowskim i radzieckim. Ponad wszelką wątpliwość, skarżąca nie dopuściła się żadnej z form kolaboracji, a więc nie odnosiła się do niej żadna z przesłanek negatywnych. Ustalenia wymaga zatem, czy w życiorysie skarżącej można dopatrzeć się działalności kombatanckiej lub działalności z nią równorzędnej, o której mowa w ustawie. W ocenie sądu, w tym zakresie organ administracji nie sprostał wymogom, jakie stawia mu zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, bowiem poza jego oceną pozostała istotna okoliczność, bez wątpienia wymagająca oceny w świetle powołanych przesłanek. Jak wynika bowiem z oświadczenia złożonego przez skarżącą na rozprawie, organ przy ocenie spełnienia pozytywnych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanych uprawnień, pominął okoliczność, jaką opisała ona w piśmie z 26 września 2019 r., złożonym na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a mianowicie, że w 1943 r., będąc w R. wraz z bratem, a następnie po jego aresztowaniu - z innymi osobami uczestniczyła w działalności konspiracyjnej – przenosiła granaty, dostarczając je żołnierzom Armii Krajowej (por. pismo z 26 listopada 2019 r., k. 32 i 32v oraz oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 7 października 2020 r.). Ustawodawca, za działalność kombatancką, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, uznał 1) pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie; 2) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945; 3) pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych specjalnych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej; 4) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. oraz w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do dnia 21 października 1963 r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej; 5) uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu; 6) uczestniczenie w tzw. Niszczycielskich Batalionach ("Istriebitielnych Batalionach") na dawnych ziemiach polskich w województwach: lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i wołyńskim w obronie ludności polskiej przed ukraińskimi nacjonalistami, w latach 1944-1945. Z kolei za działalność równorzędną z działalnością kombatancką (zob. art. 2 ustawy) uznano: 1) pełnienie funkcji cywilnych we władzach powstań narodowych oraz w administracji podziemnego Państwa Polskiego w okresie wojny 1939-1945, a także w podziemnych niepodległościowych organizacjach cywilnych w latach 1945-1956; 2) udział w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych; 3) prowadzenie w okresie wojny 1939-1945 zorganizowanego i profesjonalnego tajnego nauczania dzieci i młodzieży; 31) dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci; 4) zaokrętowanie marynarzy polskich w charakterze członków załogi na statku bandery własnej lub bandery koalicyjnej, przeznaczonym do działań wojennych w okresie wojny 1939-1945; 5) uczestniczenie w latach 1914-1945 w walkach o polskość i wolność narodową Śląska, Wielkopolski, Ziemi Lubuskiej, Gdańska, Pomorza i Ziemi Kaszubskiej oraz Warmii i Mazur, a także innych ziem zagarniętych przez zaborców; 6) czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r., który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu; 7) poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Uprawnienia przysługują nadto osobom - ofiarom represji wojennych i okresu powojennego, które doznały prześladowań, o których mowa w art. 3 i 4 ww. ustawy. Zdaniem sądu zatem, wydana przez organ zaskarżona decyzja jest przedwczesna, bowiem nie odnotowuje w żaden sposób wyżej opisanej okoliczności z życiorysu skarżącej. Organ nie przeprowadził też żadnego postępowania dowodowego w kierunku skonfrontowania powyższej okoliczności, a to oznacza że wydana decyzja nie ma przymiotu wyczerpującej i opartej o wszechstronnie przeanalizowany materiał dowodowy, oceniony swobodnie. Należy wskazać, że obowiązująca w k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) obliguje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strona postępowania, zgodnie z zasadą czynnego udziału, jest uprawniona do przedstawienia dowodów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Do oświadczenia złożonego w piśmie z 26 listopada 2019 r. organ w ogóle się nie ustosunkował, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ją w ogóle pominął. Trzeba wyjaśnić, że organ co do zasady może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w świetle określonych okoliczności wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Reguły dowodzenia zawarte w k.p.a. wskazują jednak, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, należy się do nich odnieść. Niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie konkretnie odnosiło się do przedstawionych argumentów będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 i art. 11 k.p.a. Poza tym takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a., ale także, co ma miejsce w niniejszej sprawie - art. 107 § 3 k.p.a. Ostatni z powołanych przepisów szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Powyższe jest też bezpośrednią konsekwencją zasady określonej w art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazano powyżej, Szef Urzędu nie sprostał wymogom wynikającym z opisanych wyżej regulacji procesowych. W postępowaniu zainicjowany wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przeanalizował nowej okoliczności, przedstawionej przez stronę, a dotyczącej jej działalności konspiracyjnej w podziemiu, której nie powołała ona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tej sytuacji sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa procesowego oraz materialnego – art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, zgodnie z którym za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny. Okoliczność podniesiona przez skarżącą w piśmie z 26 listopada 2019 r. powinna bowiem zostać oceniona przez pryzmat choćby tego przepisu. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że ujęte w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego sformułowanie "pełnienie służby" zakłada prowadzenie działalności przeciwko okupantowi w sposób stały, zorganizowany i po formalnym przyjęciu w skład podziemnej czy partyzanckiej organizacji, utworzonej na wzór wojskowy i stosującej dyscyplinę wojskową - ze wszystkimi konsekwencjami wobec osób ją naruszających. Wobec tego zasadne jest odróżnianie pojęcia "pełnienia służby" od działań na rzecz organizacji ruchu oporu i szeroko rozumianej współpracy z tymi organizacjami. Dla możliwości precyzyjnego wskazania czy skarżąca pełniła służbę w oddziale partyzanckim, czy jedynie okazjonalnie go wspierała konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, którego w toku analizowanego postępowania administracyjnego - jak już wyżej wskazano - zabrakło. Nie ulega zaś wątpliwości, że rozstrzygnięcie wydane przez organ w niniejszej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, a w szczególności treść zaskarżonej decyzji uzasadnia natomiast stwierdzenie, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zebranie i nie poddanie ocenie pełnego materiału dowodowego. Brak w zaskarżonej decyzji nadto nie tylko oceny, ale nawet odniesienia się organu do zawartego w aktach administracyjnych sprawy dokumentu w postaci oświadczenia skarżącej z 26 listopada 2019 r., które nie wyklucza pełnienia służby. Brak ustaleń co do wartości dowodowej ww. oświadczenia i okoliczności podniesionych przez stronę, powoduje, że przedwczesne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odmawiające przyznanie uprawnień kombatanckich. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, z racji na stwierdzone uchybienia proceduralne, nie mogła zostać poddana sądowej weryfikacji w zakresie prawidłowości uznania, czy skarżącej należy przyznać wnioskowane uprawnienia kombatanckie. Rozpoznanie zarzutów skargi w tym zakresie byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 960 zł (podwójna stawka podstawowa), tj. łącznie 1060 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, sąd orzekł w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).