II SA/Gd 220/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 17 lipca 2003r., nr [...]. Decyzją z dnia 17 lipca 2003r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił T. R. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa w związku z art. 3 pkt 5 i 6, art. 4 ust. 1, art. 11 pkt 2, art. 31 ust. 1 -4, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż wyrokiem z dnia 8 maja 2003r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 684/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2002r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 5 lipca 2001r. w sprawie odmowy przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w tym czasie wnioskodawca prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i 2 dzieci. Miesięczny dochód rodziny wynosił 631,14 zł tj. renta inwalidzka łącznie z zasiłkami rodzinnymi, dodatek mieszkaniowy. Kryterium dochodowe zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiło kwotę 1.099 zł. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, jednakże nie przedłożył dokumentów o zwiększonych wydatkach z tego tytułu. Żona posiada status osoby bezrobotnej. Organ stwierdził, że wniosek zasługiwał na pozytywne załatwienie, jednakże brak środków finansowych na realizację zadań zleconych stanowił przeszkodę do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku. Organ wskazał, że w projekcie uchwały budżetowej na 2001 rok kwota na realizację zasiłków wynosiła 107.120 zł. Po przeliczeniu miesięczna transza stanowiła 8.927 zł, która w pełni nie zabezpieczała potrzeb na zadania obligatoryjne, w związku z tym, dnia 19 grudnia 2000 roku Ośrodek wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Organizacji Pomocy Społecznej i Ochrony Zdrowia o zwiększenie dotacji na I kwartał na w/w cel. Wystosowano kolejne pismo dnia 29 stycznia 2001 roku o przyznanie dodatkowych środków na realizację zadań zleconych. Dnia 13 kwietnia 2001 roku wpłynęło pismo Nr Fin.I-301 l/D/21/2001 z dnia 10 kwietnia 2001 roku o zwiększeniu dotacji do kwoty 150.000 zł, co nadał nie zabezpieczało naszych potrzeb. Toteż następnym pismem z dnia 10 lipca 2001 roku ponowiono prośbę o zwiększenie środków w rozdziale 85314. Wydział Finansowy Urzędu Wojewódzkiego dnia 31 października 2001 roku poinformował, że plan dotacji zwiększono o kwotę 17.070 zł. To pozwoliło na realizację zasiłków okresowych na kwotę 13.916 zł, z czego skorzystał R. R. od miesiąca października do grudnia 2001 roku w wysokości 100 zł miesięcznie ( kolejne podanie ) — łącznie 300 zł. Rodzina nie została pozbawiona innej formy pomocy. Była wsparta zasiłkami celowymi na łączną kwotę 610 zł oraz dzieci miały zapewnione dożywianie w stołówce szkolnej. Środowisko nieustannie korzysta z pomocy tut. Ośrodka w miarę posiadanych środków. W 2003 roku objęte jest pomocą celową, okresową oraz dożywianiem dzieci w szkole. Ponadto celem poprawienia sytuacji socjalno-bytowej żonie klienta zaproponowano pracę na terenie naszej gminy, z której zrezygnowała. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. R. wskazując, iż skoro wniosek zasługiwał na pozytywne załatwienie to decyzja odmowna jest niezrozumiała. Podniósł, że ma na utrzymaniu nieletnie dzieci. Decyzją z dnia 9 marca 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § l pkt l Kpa oraz art. 31 ust. l, art. 4 ust. l, art. art. 2 ust. l ustawy z dnia 29 11 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa przyznania zasiłku okresowego ( wniosek strony z 2 czerwca 2001r.) jest rozpatrywana przez Kolegium ponownie. Uprzednio decyzją z dnia 25 lutego 2002r. sygn. akt [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą odwołującemu się przyznania zasiłku okresowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2003r. sygn. akt SA/Gd.684/2002 uchylił decyzje obu instancji. Uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Uchybiono obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarzut ten Sąd postawił z uwagi na uznaniowy charakter decyzji i stwierdzenie, że powodem odmowy przyznania zasiłku okresowego były aktualne możliwości przyznania tej formy pomocy społecznej i brak środków na wypłatę zasiłków. Organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę i wydał zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zebrany został w sposób wyczerpujący i zezwala na wydanie zaskarżonego orzeczenia. W myśl art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. l ustawy, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Bezspornym w sprawie jest, że odwołujący się jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie jej pomocy finansowej z funduszy opieki społecznej. Kryterium dochodowe dla czteroosobowej rodziny odwołującego się wynosi l.099zł. Dochód jaki otrzymuje rodzina odwołującego się to kwota 631,14 zł. Zostało zatem spełnione kryterium dochodowe uprawniające do przyznania odwołującej się pomocy z opieki społecznej. T. R. jest osobą niepełnosprawną a jego żona jest osobą bezrobotną. Organ I instancji nie przyznał jednak zasiłku okresowego z uwagi na brak ku temu możliwości. Nie otrzymał bowiem na 2001r. z budżetu państwa środków finansowych na realizację zadań zleconych do jakich zalicza się zasiłki okresowe. Jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ( i poparł to dowodami załączonymi do akt sprawy) nie otrzymał nawet wystarczających środków na zaspokojenie zadań obligatoryjnych (np. zasiłki z tytułu macierzyństwa). W myśl art. l ust. 4 ustawy pomoc może być przyznawana jeżeli odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej ( art. l ust. 4 ustawy). Skoro zatem organ I instancji nie posiadał środków na zadania zlecone w tym zasiłki okresowe nie mógł realizować swych zadań w tym zakresie i przyznać T. R. wnioskowanej pomocy. To stanowisko organu I instancji zdaniem Kolegium nie powinno budzić wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stosując powyższy przepis nie pozostawił jednak rodziny strony bez pomocy finansowej. Rodzina korzystała z zasiłków celowych a dzieci miały zapewnione dożywianie w stołówce szkolnej (decyzje o przyznaniu zasiłków celowych z 4 lipca, 5 września, 6 września, 2 4 października 2001r. na łączna kwotę 610 zł). Zasiłek okresowy został przyznany odwołującemu się decyzją z dnia 20 listopada 2001r. Organ I instancji, po kolejnym wniosku o przyznanie środków finansowych, otrzymał bowiem dopiero w październiku środki przeznaczone na zasiłki okresowe. Kolegium wskazało, że w powołanym wyżej wyroku NSA zostało wyjaśnione w sposób wyczerpujący, że zasiłek okresowy należy do zadań fakultatywnych realizowanych przez ośrodki pomocy społecznej. Organ I instancji nawet gdyby posiadał środki na realizację zasiłków okresowych mógł odmówić przyznania stronie tej pomocy. Z chwilą, gdy uzyskał na ten cel środki finansowe przyznał taki zasiłek stronie. Skargę na powyższą decyzję złożył R. R. podnosząc, iż otrzymuje niskie świadczenie rentowe, a przyznawana pomoc ze środków pomocy społecznej jest niska i nie wystarcza na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 31 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) przyznanie zasiłku okresowego zależało od uznania organu administracyjnego. Świadczył o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "Zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany (...)". Od uznania organu administracyjnego zależało nie tylko przyznanie zasiłku okresowego, ale także jego wysokość. Wynikało to z art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. l, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę." Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny mógł w sposób dowolny decydować o przyznaniu zasiłku okresowego oraz o jego wysokości. Powody odmowy przyznania zasiłku okresowego lub powody przyznania go w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Z art. 36 ustawy o pomocy społecznej wynika, że do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy, a w postępowaniu w sprawie świadczeń pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Art. 43 ust. 3 tej ustawy stanowi, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego) lub jego aktualizacji, dokonywanej nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Wywiad przeprowadza pracownik socjalny, również dla potrzeb jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy. Wywiad środowiskowy (rodzinny) przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Z art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika natomiast, że świadczenia pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, w którym złożono wniosek, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia i składki na ubezpieczenie społeczne ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (vide: B. Adamiak, Komentarz, Warszawa 1998, s. 363). Przepis artykułu 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywołuje skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli stronie przysługuje również świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Jeżeli natomiast chodzi o warunek przewidziany w art. l ust. 4 tejże ustawy, zgodnie z którym pomoc może być przyznawana jeżeli odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej, wskazać należy na potrzebę uwzględnienia w tym zakresie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 2 czerwca 2001r. domagał się przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego na czerwiec, lipiec i sierpień 2001r. Organ administracyjny pierwszej instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego był brak środków finansowych w 2001r. na ten cel. Stanowisko to podzielił organ drugiej instancji. Decyzja organu I instancji wydana została w lipcu 2003r., zaś decyzja organu odwoławczego w marcu 2004r. Decyzje te zapadły po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z uwagi na uchylenie wcześniejszych decyzji obu instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2003r. sygn. akt SA/Gd 684/2002. Orzekające w sprawie organy odwołały się do stanu środków przeznaczonych na udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego w roku 2001r., podczas gdy winny orzekać w oparciu o stan istniejący w dacie orzekania. W niniejszej sprawie organy orzekające oparły się na stanie faktycznym w zakresie posiadanych przez organ pomocy środków z roku 2001, mimo że wydawane rozstrzygnięcia podjęte zostały w dużo późniejszym okresie. Ponadto wskazać należy, że pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji i decyzją organu drugiej instancji upłynęło osiem miesięcy i w tym czasie rozpoczął się nowy rok budżetowy. Już tylko z tego względu konieczne było poczynienie przez organ odwoławczy własnych ustaleń w tym zakresie, co jest zresztą zgodne z ogólną zasadą postępowania odwoławczego w Kodeksie postępowania administracyjnego, mianowicie zasadą ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po wyjaśnieniu okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej okazałoby się, że w chwili wydania decyzji przez organ drugiej instancji Ośrodek ten posiadał już środki finansowe w ilości wystarczającej chociażby na częściowe zaspokojenie potrzeb skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § l pkt l lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 17 lipca 2003r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zmianę stanu prawnego tj. uchylenie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, póz. 593 ze zm.), przy czym przy interpretacji art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej należy przyjąć, że przepis ten trzeba wykładać w ten sposób, że sprawy zakończone w rozumieniu tego przepisu (przepis ten wprost nie posługuje się pojęciem sprawy zakończonej, jednakże istnienie takiej kategorii spraw wynika z jego wykładni, w szczególności posługując się wykładnią a contrario można powiedzieć, iż do spraw zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe), to także sprawy, w których decyzja wydana przed dniem l maja 2004 r. została po dniu 30 kwietnia 2004 r. uchylona przez sąd administracyjny. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zakładająca, że sprawa niezakończona to też sprawa, w której decyzja wydana przed dniem l maja 2004 r. została uchylona przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, prowadzi do wyników trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, w szczególności z punktu widzenia zasady równości (art. 32 Konstytucji). Może się bowiem zdarzyć, że organ administracji po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, stosując nowe przepisy będzie musiał umorzyć postępowanie (na przykład w razie braku w nowym stanie prawnym żądanego świadczenia) albo będzie musiał odmówić przyznania świadczenia (w razie zaostrzenia kryteriów jego przyznawania) mimo, że skarżący przed dniem l maja 2004 r. spełniał przesłanki nabycia świadczenia. W takiej zaś sytuacji adresat wadliwej decyzji wydanej przed dniem l maja 2004 r. i następnie uchylonej przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej będzie w gorszej sytuacji od osób, które, tak jak on spełniały przed dniem l maja 2004 r. przesłanki nabycia świadczenia, lecz różniły się od niego jedynie tym, że w stosunku do nich podjęto decyzję niewadliwą. Pogorszenie sytuacji skarżącego, czyli nierówne traktowanie, nastąpi zatem z powodu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, a więc z powodu, który nie jest do zaakceptowania. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. musi więc prowadzić do tego, aby osoby spełniający przesłanki do nabycia świadczenia były równo traktowane. Można to osiągnąć tylko w ten sposób, że przyjmie się, iż po uchyleniu przez sąd administracyjny po dniu 30 kwietnia 2004 r. decyzji wydanej przed l maja 2004 r. organ administracji będzie sprawę rozpoznawał według przepisów obowiązujących przed dniem l maja 2004 r. Aby zachować zasadę równości trzeba będzie też uwzględnić skutek wynikający z art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czyli wygaśnięcie decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Skoro niewadliwa decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej wydana przed dniem l maja 2004 r. wygasłaby w tym dniu, to również należy zastosować analogiczny skutek w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej wydanej po dniu 30 kwietnia 2004 r. w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny wadliwej decyzji wydanej przed dniem l maja 2004 r. Wydając w takich warunkach decyzję po dniu 30 kwietnia 2004 r. należy zatem czas trwania przyznanego świadczenia (jeżeli nie jest ono oczywiście jednorazowe) ograniczyć terminem l maja 2004 r. Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., gdyż przepis ten, w ocenie Sądu, nie ma zastosowania do decyzji odmownych, gdyż nie podlegają one jakiemukolwiek wykonaniu. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji.