II SA/Gd 220/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. i J. O. w przedmiocie wymierzenia grzywny Staroście za niewykonanie wyroku sądu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę 1. wymierza Staroście grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 350/04 w wysokości 2 276 (dwa tysiące dwieście siedemdziesiąt sześć) zł. 2. zasądza od Starosty na rzecz J. O. i J. O. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł. J. O. i J. O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2008 r. wnieśli o wymierzenie grzywny Staroście wobec bezczynności tego organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006 r., w sprawie o sygn. akt [...], uchylającym decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 kwietnia 2004 r. Uchylone wyrokiem decyzje wydano w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 17 maja 2001 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania J. i T. B. pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr [...], Starosta na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji Starosty z dnia 17 maja 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. z naruszeniem prawa tj. bez udziału jednej ze stron bez jej winy w postępowaniu administracyjnym i odmówił uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy, wydaną w trybie odwoławczym, decyzją Wojewody z dnia 12 maja 2004 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., w sprawie o sygn. akt [...], ze skargi J. O. i J. O. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy administracji nie wyjaśniły, jakie konkretnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno – budowlane stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia. Organy nie ustosunkowały się do zarzutów skarżących zawartych w pismach złożonych w toku postępowania, w których skarżący twierdzili, iż w projekcie wejście do sklepu usytuowane jest w miejscu, w którym miały zostać wykonane prace mające na celu usunięcie przyczyn zalewania ich budynku. Nie wyjaśniły także, według jakich warunków technicznych, z jakich przepisów wynikających - oceniały prawidłowość przedstawionego przez inwestorów projektu. Sąd podniósł również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego. Nie wyjaśnił także czy planowane roboty budowlane wpłyną niekorzystnie na nieruchomość skarżących powodując jej dalsze zalewanie wodami opadowymi. Ponadto, w ocenie Sądu, w treści uzasadnień organów obu instancji zabrakło oceny zakresu robót objętych przedłożonym projektem i ustosunkowania się do zarzutów skarżących dotyczących zmiany przeznaczenia piętra budynku. Organy nie wskazały ponadto przepisów, z których wynika, że przyjęte w projekcie rozwiązania nie są sprzeczne z warunkami technicznymi oraz nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, iż planowana inwestycja nie narusza praw skarżących którzy, jako współwłaściciele działki i budynku znajdującego się na przyległej działce, twierdzili, iż planowane roboty pogłębią i utrwalą stan zalewania ich budynku wodami opadowymi. W zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd uznał, że organ administracji winien rozstrzygnąć niniejszą sprawę mając na uwadze treść art. 149 § 2 k.p.a. oraz przepisy art. 7 i 77 k.p.a., a także wskazania zawarte w treści uzasadnienia. Organ winien mieć także na uwadze, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 listopada 2003 r., nr [...], wydaną w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie elewacji parteru budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Sąd wskazał ponadto, że organ winien zważyć, iż wbrew ustaleniom poczynionym przez organy obu instancji, przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie dotyczące wybudowania budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w L. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W postępowaniu tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 20 kwietnia 2005 r. decyzję nr [...], która została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt [...]. Akta wraz z prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 31 października 2006 r. W dniu 30 października 2007 r. J. i J. O. wezwali Starostę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006 r. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w wyroku ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą sąd i organ, którego działania były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem skarżących nie było przeszkód, aby na podstawie wcześniej przeprowadzonych postępowań i kończących je decyzji oraz zasady prawdy obiektywnej ustalić, że budynek przy ul. [...] w L. został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta z dnia 14 marca 1985 r., nr [...], jak również, że w budynku tym niezgodnie z projektem wykonano odprowadzenia wody opadowej z dachu i tarasu oraz nie zastosowano się do wymagań w zakresie dopuszczalnych odległości usytuowania takich elementów budynku jak otwory drzwiowe, okapy, balkony, schody zewnętrzne i tarasy od granicy działki, co powoduje zalewanie wodami odpadowymi ściany i piwnicy budynku skarżących, a także że przedmiotowy budynek został oddany do użytku na podstawie dokumentu o fałszywej treści. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Z odpowiedzi na skargę wynikało, że w toku postępowania prowadzonego po wydaniu wyroku, Starosta wydał w dniu 21 grudnia 2006 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dotyczącego zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb 7 przy ul. [...] w L., oraz w dniu 22 grudnia 2006 r. postanowienie o przekazaniu sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wydana decyzja i postanowienie zostały uchylone w toku postępowania odwoławczego przez Wojewodę w dniu 29 i 30 stycznia 2007 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta postanowieniem z dnia 21 lutego 2007 r. zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 10 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 września 2007 r. o uchyleniu decyzji własnej z dnia 1 marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dnia 16 listopada 2007 r. podjął postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia J. i J. O. na powyższe postanowienie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Starosty podjęte w toku przedmiotowego postępowania czynności uzasadniają stwierdzenie, że skarga na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt [...] jest bezzasadna. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. skarżący podnieśli, że decyzją z dnia 7 września 2007 r. Burmistrz Miasta uchylił własną decyzję z dnia 1 marca 2001 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie elewacji, od strony ulicy, parteru budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. Wyłączona została w ten sposób z obrotu prawnego decyzja, która byłą jedną z podstaw wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu przebudowy i pozwoleniu na przebudowę dla ww. inwestycji, dlatego też, rzeczą organu było niezwłoczne wszczęcie postępowania mającego na celu wyeliminowanie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 21 maja 2008 r. skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania i wskazali, że Starosta w toku postępowania, toczącego się po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku, nie ustalił czy wykonane prace są zgodne z zatwierdzonym projektem przebudowy i pozwoleniem oraz czy prace nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony przez wystosowanie przez skarżących w dniu 30 października 2007 r. pisemnego wezwania do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006 r., w sprawie o sygn. akt [...]. (dowód : odpis pisma z 30 października 2007 r. k. 5) Przepis art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji za bezczynność w rozpoznaniu sprawy występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. W przypadku wydania wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca, a przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt administracyjnych (art. 286 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu rozpatrywana sprawa wobec jej uprzedniego wieloletniego prowadzenia oraz szczegółowej analizy w wydanym w sprawie wyroku i sformułowania wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania nie jest na obecnym etapie sprawą szczególnie skomplikowaną. Akta wraz z wyrokiem zostały zwrócone organowi I instancji 31 października 2006 r. Termin na załatwienie sprawy upłynął zatem w dniu 30 listopada 2006 r. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną termin jej zakończenia upływał 30 grudnia 2006 r. Do dnia wydania wyroku – 10 lipca 2008 r., organ nie zakończył prowadzonego od 2003 r. postępowania. Stanowisko organu, iż podejmował on w sprawie czynności nie wyłącza stwierdzenia, iż w sprawie doszło do niewykonania wydanego w sprawie wyroku. Podkreślić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się cztery lata, w tym już po wydaniu wyroku od 31 października 2006 r., co wielokrotnie przekracza terminy załatwienia spraw przewidziane w k.p.a. Szereg podejmowanych przez organ w toku postępowania czynności nie wpłynął na załatwienie sprawy. Sąd uwzględnił, iż do okresu opóźnienia w załatwieniu sprawy nie wlicza się czasu zawieszenia postępowania od dnia 21 lutego 2007 r. do 16 listopada 2007 r. Niewątpliwie jednak od 24 grudnia 2007 r., po zwrocie akt przez organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania organ miał obowiązek rozpatrzeć sprawę do 24 stycznia 2008 r. (a przy ocenie sprawy jako szczególnie skomplikowanej do 24 lutego 2008 r.), czego nie uczynił. Organ administracji, wbrew treści art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zaniechał zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Pozostawanie przez organ w bezczynności, mimo wystosowanego przez skarżących w dniu 30 października 2007 r. wezwania do wykonania wyroku, w świetle art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia ukaranie organu grzywną. Wysokość grzywny stosownie do art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2007 r. i w drugim półroczu 2007 r. (M.P. Nr 16 poz. 181) ustalono na kwotę 2 276 zł. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę, iż organ przez znaczny okres trwania postępowania podejmował czynności, postępowanie przez szereg miesięcy było zawieszone, a okres bezczynności w rozpatrzeniu sprawy po jego podjęciu nie jest znaczny. Sąd ocenił, iż wymierzona grzywna stanowić będzie adekwatną dolegliwość i wpłynie na prawidłowe działanie organu zmierzające do wykonania wydanego w sprawie wyroku. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wskazać należy, iż odstąpienie od wiążącej oceny prawnej zwartej w wydanym przez sąd wyroku nie stanowi niewykonania orzeczenia sądowego, lecz jego nieprawidłowe wykonanie, niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może stanowić podstawą uchylenia wydanej decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżących kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu.