II SA/Gd 220/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą Z. i R. S. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej ustawionego na bloczkach betonowych, pełniącego funkcję domu letniskowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości J., gmina S. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /tekst jednolity - Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm./. Organ ustalił, że R. i Z. S. w okresie od września do października 2007 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowali na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gm. S., obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 5,60 m x 4,60 mi wysokości 4,50 m. Obiekt ten posadowiony jest na bloczkach betonowych, ułożonych na gruncie. Inwestorzy oświadczyli, że w dniu 11 lipca 2007 r. dokonali zgłoszenia budowy obiektu gospodarczego. Starosta postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia m. in. decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr [...] położonej w miejscowości J. oraz szkiców i rysunków – w terminie do dnia 6 sierpnia 2007 r. W tej sytuacji, w piśmie z dnia 26 lipca 2008 r. inwestorzy wycofali złożone zgłoszenie budowy budynku gospodarczego. W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie do 31 sierpnia 2008 r.: - zaświadczenia wójta o zgodności dokonanej budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję domku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – w przypadku braku planu, - czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku realizacji powyższych obowiązków, decyzją z dnia 3 października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję domku letniskowego, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w miejscowości J., gmina S. Organ II instancji wskazał, że objęty postępowaniem obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej jest obiektem wymagającym zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że przepis ten został naruszony poprzez wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę, to organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Niewykonanie zaś obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 r., obligowało do orzeczenia nakazu rozbiórki zgodnie z przytoczonymi przepisami art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Z. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze zarzucili: 1. błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania ostatecznej decyzji, polegający na tym, że organ nieprawidłowo przyjmował w toku całego postępowania, że uchybienie terminu koniecznego do legalizacji budynku nastąpiło z winy i zaniedbania strony, podczas gdy strona podjęła w tym kierunku szereg kroków, których realizacja nie była możliwa do dnia 3 października 2008 r., kiedy to zapadło orzeczenie w I instancji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na działce nr [...] stanowi domek letniskowy, podczas gdy jest on jedynie obiektem o charakterze kontenerowym, nie przytwierdzonym na stałe do gruntu, przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, które inwestorzy zamierzają podjąć w przyszłości, 3. naruszenie przepisów postępowania: art. 40 § 2 k.p.a. – poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi stron pisma organu I instancji z dnia 24 października 2008 r.; art. 35 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy administracyjnej; art. 36 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi poinformowania o terminie zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że działka nr [...] w miejscowości J. nie posiada dostępu do drogi publicznej, a taki dostęp jest niezbędny stosownie do obowiązujących przepisów prawa (§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Nie jest to jednak sytuacja zawiniona przez inwestora, którzy powyższą nieruchomość gruntową zakupili od J. i E. K. w wyniku podziału ich działki o nr [...] bez ustanowienia drogi koniecznej. W dniu 24 kwietnia 2008 r. skarżący wraz z innymi nabywcami działek wydzielonych z nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Państwa K. złożyli w Sądzie Rejonowym w M. wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Nastąpiło to zatem jeszcze przed otrzymaniem postanowienia organu I instancji wstrzymującego roboty budowlane. W ocenie skarżących świadczy to o dobrej woli inwestora, zmierzającego do wywiązania się obowiązków umożliwiających legalizację robót budowlanych. Posiedzenie w sprawie przed Sądem Rejonowy wyznaczone zostało dopiero na dzień 15 kwietnia 2009 r. (rok po wniesieniu wniosku) – sprawa zatem jest cały czas w toku, na co skarżący nie mają żadnego wpływu. Ponadto, w ocenie skarżących przedmiotowy obiekt nie może być uznany za budynek, gdyż nie ma fundamentów, jest nietrwale związany z gruntem, a zatem ma cechy obiektu tymczasowego. Prowadzone postępowanie zatem w takiej sytuacji uznać należy za bezprzedmiotowe. Skarżący wskazali także, na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., gdyż pismo informujące o przekazaniu akt sprawy organowi II instancji oraz o przyczynach nieuwzględnienia odwołania doręczone zostało skarżącym – a nie ich pełnomocnikowi, który działał w sprawie od samego początku. Ponadto, w ich ocenie, termin załatwienia sprawy administracyjnej został znacznie przekroczony – łącznie procedura przed organem odwoławczym trwała ponad 4 miesiące. Stanowi to poważne naruszenie prawa strony do szybkiego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola , o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, a ewentualne uchybienia przepisom postępowania i prawa materialnego nie miały wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący wybudowali na działce nr [...] w miejscowości J., gm. S., bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, usytuowany na betonowych bloczkach. Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane /tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm./ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Opisany w sentencji decyzji organów obu instancji obiekt budowlany nie jest wymieniony w katalogu obiektów zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ustawy. Uznać zatem należy, że jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekty nietrwale związane z gruntem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w myśl art. 3 pkt 5 prawa budowlanego są tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ustawy. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego wprowadza wyjątek od powyższej zasady stanowiąc, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem, przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku opisanego wyżej obiektu tymczasowego koniecznym jest zgłoszenie robót i dokonanie tego w określonym wyżej terminie. W niniejszej sprawie powyższy tryb postępowania nie został zachowany, co jednakże nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uregulowanie to dotyczy obiektów budowlanych które są przewidziane do rozbiórki albo do przeniesienia w inne miejsce. Obiekt, będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie był przeznaczony ani do rozbiórki ani do przeniesienia w inne miejsce. Niespornym jest bowiem, że działka i obiekt na niej usytuowany pełnią funkcję rekreacyjną i służy letniemu wypoczynkowi. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie w/wym. obowiązków stosuje się przepis ust. 1 czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Po ustaleniu, że pobudowanie opisanego w decyzji obiektu wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ obowiązany był do zastosowania art. 48 prawa budowlanego i trybu postępowania w nim przewidzianego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestorów do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. W sposób zgodny z prawem organ nałożył na właścicieli działki określone obowiązki, zgodnie z cytowanymi uregulowaniami. Niewykonanie tych obowiązków wymagało zastosowania art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzenie samowoli budowlanej i niewykonanie obowiązków nałożonych przez organ w celu zalegalizowania samowoli obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji jest zobligowany przez ustawę, a więc jak to trafnie wskazał organ II instancji, nie podlega ono uznaniu organu administracji. Należy podkreślić, że konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Tym samym ustawa nie uzależnia orzeczenia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia braku pozwolenia na budowę czy też przyczyn niewykonania obowiązków nałożonych w celu ewentualnej legalizacji samowoli. Stąd też zarzuty skargi, w których skarżący podają między innymi przyczyny dla których nie wykonali nałożonych na nich obowiązków nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i są dla sprawy bezprzedmiotowe, gdyż nie stanowią one przesłanek ustawowych umożliwiających lub uprawniających organ administracji do odstąpienia od stosowania trybu postępowania przewidzianego w przepisie art. 48 ust.1 i 4 oraz orzeczenia rozbiórki. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że organ I instancji powinien był w sposób kategoryczny wskazać w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, czy zobowiązuje inwestorów do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czy też zaświadczenia o zgodności z obowiązującym miejscowym planem, zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma jednak wątpliwości, że powyższe uchybienie przepisom prawa materialnego, które sąd ocenił z urzędu, nie będąc związanym granicami skargi i podniesionymi zarzutami, nie mogło mieć wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Wynika to bezspornie z treści odwołania skarżących z dnia 17 października 2008 r., którego treść wskazuje, że mieli oni świadomość, iż w odniesieniu do obszaru wsi J. obowiązują przepisy uchwały Rady Gminy nr [...] z 2 października 1991, zmienionej uchwałą nr [...] z 30 marca 2005 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J.. W tej sytuacji, realizacja nałożonego przez organ obowiązku musiała polegać na dostarczeniu zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji właśnie z tym planem, a nie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. braku doręczenia pisma z dnia 24 października 2008 r. pełnomocnikowi stron oraz przekroczenia ustawowego terminu prowadzenia sprawy administracyjnej, wskazać należy, że choć są one uzasadnione, to jednak nie miały istotnego wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak zaś wskazano powyżej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania następuje tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pismo z dnia 24 października 2008 r. wprawdzie nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących, to jednak – jak sami oni wskazali w skardze – zostało ono doręczone im. A zatem, nie nastąpiła sytuacja, w której nie mogli oni zapoznać się z treścią tego pisma i podjąć obrony swoich praw. Podobnie, należy ocenić fakt przekroczenia terminu prowadzenia sprawy i braku poinformowania stron o przyczynie uchybienia temu terminowi przez organ. Niezależnie od tego, czy organ wydałby rozstrzygnięcie wcześniej, czy później, decyzja byłaby tej samej treści. Podsumowując stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.