II SA/Gd 221/08

Dnia 1 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. i K. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2005 r. nr [...], a także postanowienie tego organu z dnia 15 września 2004 r., 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących G. i K. N. 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia 15 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy drewnianym domku letniskowym usytuowanym na działce nr [...] w W. i nałożył na skarżących G. i K. N. obowiązek przedłożenia do dnia 10 marca 2005 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy tego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego tego obiektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając to postanowienie organ nadzoru budowlanego wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę pobudowali w 2002 r. na działce nr [...] dwa drewniane obiekty budowlane, z których jeden pełni funkcje rekreacji indywidualnej, a drugi sanitariatu. Opierając się na art. 28 Prawa budowlanego organ uznał, że budowa tych obiektów budowlanych wymagała pozwolenia na budowę. Następnie wyjaśnił, że w przypadku braku pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów oraz wskazał, że jeśli skarżący nie wykonają nałożonych obowiązków, to organ na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaże rozbiórkę obiektu. Organ administracji zaznaczył przy tym, że w stosunku do obiektu budowlanego, który pełni funkcję sanitariatu, zostanie wszczęte odrębne postępowanie. Decyzją z dnia 15 marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozebrać domek letniskowy wraz z tarasem. Uzasadniając tę decyzję organ nadzoru budowlanego powtórzył ustalenie dotyczące wybudowania tych obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2002 r., wskazał na postanowienie z dnia 15 września 2004 r. i nałożone nim obowiązki oraz na fakt, iż nie zostały one wykonane. Następnie, powołując się na art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 maja 2005 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 maja 2005 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro inwestorzy nie przedstawili w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ zobligowany był wydać nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego przez inwestorów obiektu budowlanego w oparciu o dyspozycję art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał ponadto, że niemożność przedstawienia przez inwestorów w niniejszej sprawie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikała z tego, iż teren, na którym znajduje się nieruchomość inwestorów, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty takim planem. W chwili wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która, jako jedyna, jak podniósł Sąd, umożliwiłaby im w braku miejscowego planu legalizację wybudowanego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżących od tego wyroku uchylił go wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż uznanie przez Sąd I instancji legalności orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego literalna wykładnia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego prowadzi do nierównego traktowania podmiotów posiadających wspólną cechę, jaką jest dopuszczenie się samowoli budowlanej, w zależności od tego, czy teren budowy jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, aby uniknąć naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd sięgnął do wykładni systemowej i celowościowej art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i doszedł do przekonania, że rozwiązaniem, które czyni realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), w którym uznano, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej sprowadzającego się do twierdzenia, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, nie wymaga pozwolenia na budowę. Rozpoznając w tych okolicznościach faktycznych skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym należy wskazać na dokonaną przez Sąd drugiej instancji wykładnię art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, która została niejako potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., na który Naczelny Sąd Administracyjny również się powołał. Mając zatem na uwadze obowiązujący charakter zarówno wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i powszechnie wiążący charakter wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę oparł się ostatecznie na powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powołanym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw nr 247, poz. 1844 w dniu 29 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. w sprawie III SA 4728/97, opublikowanej w OSP nr 1 z 2000 r., poz. 16). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., który wszedł w życie w dniu ogłoszenia, czyli w dniu 29 grudnia 2007 r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Przepisy te były podstawą wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie były one wprawdzie podstawą tych decyzji wprost, jednakże art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego był bezpośrednią podstawą sformułowania jednego z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 15 września 2004 r. (złożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), którego niewykonanie było następnie prostą konsekwencją nałożenia obowiązku rozbiórki. Ważne jest przy tym, że właśnie zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny zwrot "w dniu wszczęcia postępowania" był istotną przeszkodą w uzyskaniu przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązkiem nałożonym w tym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, a także z uwagi na ścisły związek z podstawą rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, postanowienie z dnia 15 września 2004 r., podlegają na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa samowolnej inwestycji skarżących będzie ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając tę sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. powołane w nim przepisy prawa budowlanego obowiązują w brzmieniu pomijającym słowa "w dniu wszczęcia postępowania". Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że samowolna budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek nałożenia na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która może być ostateczna w jakimkolwiek czasie, w tym także po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy. Oznacza to także, że organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą odmówić jej wydania tylko z tego powodu, że dotyczyć ona ma inwestycji, która już została zrealizowana. Podkreślić jednocześnie należy, że przed nałożeniem obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy ustalić, czy na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie bez przyczyny używa się bowiem alternatywy rozłącznej. Przyczyną tą jest zależność polegająca na tym, że jeżeli obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie można uzyskać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych wszystkich względów, uwzględniając skargę, na mocy powołanych przepisów uchylono zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i postanowienie z dnia 15 września 2004 r. Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 210 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono od organu administracji publicznej na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się 500 zł wpisu sądowego, 240 zł wynagrodzenia adwokata według norm przepisanych oraz 15 zł tytułem zwrotu wydatków na opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sąd przyjął przy tym, że w chwili wydania wyroku skarżący nie są reprezentowani przez adwokata lub radcę prawnego, gdyż pełnomocnictwo dla reprezentującego ich w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji adwokata H. R. wypowiedzieli (pismo z dnia 25 lipca 2006 r.), zaś pełnomocnictwo dla radcy prawnego S. Z. było ograniczone do postępowania przed sądem drugiej instancji (pełnomocnictwo z 23 października 2006 r.). Jednocześnie fakt, że skarżący wypowiedzieli pełnomocnictwo adwokatowi H. R. nie stanowi podstawy do pominięcia w kosztach postępowania jego wynagrodzenia, gdyż skarżący byli przez niego reprezentowani. Spełniony został zatem warunek ujęcia tego wynagrodzenia w kosztach postępowania, określony w art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania Sąd na mocy art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).Gdańsk, dnia 1 kwietnia 2008 r.