II SA/Gd 222/04

r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. i K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie i określa, że postanowienie to nie może być wykonane. Sygn. akt II SA/ Gd. 222/ 04 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2003r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1,art. 121 § 2 i §4, art. 122 §1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / tekst jednolity Dz. U. z 2002r, nr 110, poz. 968 ze zm./ nałożył na K. B. i R. B. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000zł z powodu niewykonania rozbiórki części budynku handlowego, zrealizowanych w obrębie klatki schodowej pomiędzy segmentem środkowym i prawym skrajnym, tj. rozbiórki: - stropu żelbetowego wykonanego nad wyburzonym dolnym biegiem i spocznikiem półpiętra, o wymiarach 3, 50 m x 1, 33 m - okna – witryny w ścianie frontowej, wykonanego w wejściu na klatkę schodową w budynku położonym przy [...] w M. na działkach nr ew. gr.[...], [...], [...], [...], tj. obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 25 sierpnia 2003r. oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej w wysokości 68zł na podstawie art.. 64 a § 1 pkt 1 w/ wym. ustawy. Równocześnie organ wezwał wymienionych w postanowieniu do wpłacenia powyższej grzywny w terminie siedmiu dni i wpłacenia opłaty za wydanie postanowienia , niezwłocznie po jego otrzymaniu, podając, że w razie nie uiszczenia grzywna i opłata zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał do wykonania określonego obowiązku w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia pouczając, że w przeciwnym razie obowiązek będzie realizowany w formie wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ powołał się na upomnienie z dnia 15 stycznia 2003r. podając, że zobowiązane nie wykonały obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2002r. Nr [...] utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 3 grudnia 2002r., tj. nie wykonały rozbiórki wymienionych powyżej części budynku handlowego. W zaistniałej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny wydał tytuł wykonawczy, który został doręczony zobowiązanym. Nadto organ I instancji przytoczył treść przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przywołanych w sentencji postanowienia oraz zamieścił pouczenie o trybie zaskarżenia postanowienia i skutkach nieuiszczenia grzywny i o skutkach wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. R. B. i K. B. złożyły zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu odwołujące podały, że postanowieniu zarzucają naruszenie przepisów art. 122 § 1 ustawy, tj. nie dołączenie odpisów tytułu wykonawczego co jest obowiązkiem organu egzekucyjnego. Nadto zarzuciły, że organ nie uzasadnił przyczyn dla których wymierzył grzywnę w wysokości 5000zł . W sytuacji gdy postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne to brak uzasadnienia w powyższym zakresie wskazuje, że organ nie dopełnił obowiązku uzasadnienia wysokości, po przeprowadzeniu ustaleń faktycznych i prawnych, czym naruszył art. 124 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazały, że w związku z toczącym się postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym grzywny nie powinny być nakładane a postępowania egzekucyjne winny być zawieszone. Wskazały nadto, że inspektor nadzoru nakazuje dokonanie rozbiórek w budynku handlowym położonym przy ul. R. bez numeru, a budynek ten jest usytuowany przy ul. K. Powołując się na powyższe wniosły o uwzględnienie wniesionego zażalenia. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 lutego 2004r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zobowiązane nie wywiązały się z obowiązku rozbiórki części budynku handlowego opisanego w decyzji o rozbiórce z dnia 27 września 2002r. Decyzja o rozbiórce jest ostateczna, gdyż organ II instancji po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 marca 2003r. sygn. akt II SA/ Gd 45/ 03 odrzucił skargę R. i K. B. na decyzję organu II instancji. W tym stanie rzeczy organ I instancji przesłał zobowiązanym upomnienie do wykonania obowiązku i wobec jego niewykonania miał pełne prawo skierować sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego. W celu prowadzenia postępowania egzekucyjnego organ I instancji w dniu 25 sierpnia 2003r. wystawił tytuł wykonawczy, a następnie zaskarżonym postanowieniem nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie organu w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości grzywny jest zgodne z prawem , gdyż grzywna została naliczona na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym wysokość grzywny jest jednorazowa i nie może przekroczyć 5000zł. Nadto organ II instancji wskazał, że zobowiązane otrzymały tytuł wykonawczy w dniu 1 września 2003r., a nałożony obowiązek rozbiórki został precyzyjnie określony w decyzji z dnia 27 września 2002r. W konsekwencji organ II instancji ustalił, że zaskarżone postanowienie spełnia warunki określone w przepisach art. 124 kpa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. i K. B. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o wstrzymanie jego wykonalności. W uzasadnieniu skargi podniosły, że w dniu 17 stycznia 2001r. nabyły nieruchomość na prawach współużytkowania wieczystego wraz z wybudowanym pawilonem handlowo- usługowym zbudowanym w stanie surowym a następnie złożyły wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym wymiany schodów dwubiegowych. Wobec uprawomocnienia się pozwolenia na budowę przystąpiły do prowadzenia prac. W wyniku działania Z. R. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót z istotnymi odstępstwami od projektu , w konsekwencji którego doszło do nakazania rozbiórki wykonanych zgodnie ze sztuką budowlaną schodów i części stropu. Skarżące zarzuciły, że postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki było prowadzone w sposób nieprawidłowy a zaistniała sytuacja jest wynikiem zwykłego awanturnictwa ze strony Z. R. Podkreśliły, że swoje roboty budowlane wykonywały w sposób prawidłowy i zgodnie ze sztuką budowlaną, natomiast wykonanie rozbiórki spowodowałoby zagrożenie katastrofą budowlaną a w celu jej uniknięcia należałoby ponownie wybudować schody według pierwotnej dokumentacji. Skarżące podniosły, że takie działania doprowadzą je na skraj bankructwa. Również co do wysokości nałożonej grzywny skarżące oświadczyły, że nie wiedzą czym kierował się organ przy ustalaniu jej wysokości. Powołując się na powyższe skarżące wniosły o uchylenie decyzji nakładającej grzywnę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do argumentów skarżących podniósł, że nie odnoszą się one do postępowania egzekucyjnego i były rozpatrywane w postępowaniu zakończonym decyzją nakazową. Natomiast stosunki między współwłaścicielami nieruchomości nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie może być wyłącznie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2004r. , jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia 29 grudnia 2003r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż granice rozpoznania wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej zgodnie z przytoczonym przepisem art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym zarzuty zgłaszane przez skarżące dotyczące prowadzenia postępowań w sprawie prowadzenia robót budowlanych napraw i remontów, przebudowy, rozbudowy czy też zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowo- usługowego nie mogą być przez Sąd rozpatrywane w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem dopuszczalne w postępowaniu o nałożeniu grzywny badanie i ocena innych decyzji ostatecznych wydanych w innej sprawie. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa co do istnienia podstaw faktycznych i prawnych uprawniających organy egzekucyjne do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Spełnione bowiem zostały wszystkie wymogi określone przepisami prawa uprawniające do nałożenia grzywny. Jednakże skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie z powodu nierozpoznania wszystkich zarzutów zgłoszonych przez strony w odwołaniu do organu II instancji. W pierwszej jednak kolejności podkreślić należy, że na mocy decyzji z dnia 27 września 2002r.. wydanej na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 51 ust. 2 , art. 81 ust. 1 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane / Dz. U. nr 89, poz. 414 z 1994r.ze zm./ na skarżące został nałożony obowiązek rozbiórki części budynku handlowego, zrealizowanych w obrębie klatki schodowej pomiędzy segmentem środkowym i prawym skrajnym tj. 1/ stropu żelbetowego wykonanego nad wyburzonym dolnym biegiem i spocznikiem półpiętra, o wymiarach 3,50 mx 1,33 m i 2/ okna- witryny w ścianie frontowej, wykonanego w wejściu na klatkę schodową w budynku położonym przy [...] w M. na działce nr [...], [...], [...] i [...]. Skarżące złożyły odwołanie od powyższej decyzji. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 3 grudnia 2002r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Decyzja powyższa jest ostateczna. W swoim odwołaniu skarżące podniosły wprawdzie, że zaskarżyły powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podając że prowadzone są postępowania przed tym Sądem lecz powyższe twierdzenie jest gołosłowne. Skarga R. i K. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2002r. w przedmiocie rozbiórki części budynku handlowego została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003r. Uznać zatem należy, że ostateczna decyzja organu administracji nie została wyeliminowana z obrotu i w konsekwencji podlega wykonaniu. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej nie został wykonany co zresztą przyznały w swojej skardze skarżące. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, w tym o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, z decyzji właściwych organów / art3 §1w związku z art.2§1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Zgodnie z art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 119 powyższej ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się między innymi gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności. Natomiast zgodnie z art.127 ustawy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Nadto zgodnie z art. 64 a § 1 ustawy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne według stawek określonych w ustawie. Z powyższego wynika, że decyzja organu I instancji nakładająca grzywnę w celu przymuszenia, jak też nakładająca obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia oraz wzywająca do wykonania obowiązku pod rygorem jego wykonania w formie wykonania zastępczego została wydana na podstawie przepisów prawa, bez ich naruszenia. Zachowany został również tryb postępowania poprzedzający wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Przed wystawieniem tytułu wykonawczego i przed nałożeniem grzywny upomnieniem z dnia 15 stycznia 2003 doręczonym w dniu 16 stycznia 2003r. R. B. i K. B. zostały wezwane do wykonania prawomocnej decyzji administracyjnej i do wykonania rozbiórki w terminie niezwłocznym z pouczeniem, że w razie nie wykonania decyzji zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie pozostało bezskuteczne . Zobowiązane do wykonania obowiązku nie przystąpiły do jego wykonywania. Wobec bezskuteczności upomnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu 25 sierpnia 2003r. tytuł wykonawczy na zobowiązane R. B. i i K. B. wraz z pouczeniem o prawie i terminie na zgłoszenia zarzutów – tytuł wykonawczy wystawiony został zgodnie z wymogami art.27 postępowania egzekucyjnego. Wniesiony zarzut został odrzucony postanowieniem z dnia 29 września 2003r. jako niesłuszny. Natomiast zażalenie na postanowienie o odrzuceniu zarzutu zostało wniesione po terminie i w konsekwencji powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 listopada 2003r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w dniu 29 grudnia 2003r. po uprzednim upomnieniu i wystawieniu tytułu wykonawczego z pouczeniem. W tych okolicznościach i wobec bezspornej okoliczności niewykonywania przez skarżące nałożonych obowiązków nie istnieją żadne podstawy faktyczne i prawne dla kwestionowania podstaw faktycznych i prawnych wydanego postanowienia. Do rozpoznania pozostaje jednak zarzut podniesiony przez skarżące zarówno w odwołaniu do organu administracji , jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczący ustalenia wysokości grzywny. Rozpoznając odwołanie skarżących organ II instancji w celu uzasadnienia wysokości przyznanej grzywny przytoczył treść przepisu art. 121 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji stanowiących, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25000zł, z zastrzeżeniem, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Powołując się na powyższe organ II instancji wskazał, że w tej sytuacji zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Odwołanie i skarga zarzucają natomiast organom brak uzasadnienia - poza przytoczeniem w/ wym przepisów- przyczyn nałożenia grzywny w kwocie 5000zł. W tym stanie rzeczy nie sposób odeprzeć zarzutu, że rozstrzygnięcie organu w powyższym zakresie, tj. co do wysokości nałożonej grzywny narusza przepis art. 77 § 1 i art. 7 kpa. Wskazać bowiem należy, że skarżące mogły zasadnie oczekiwać, że organy administracji publicznej rozpatrzą ich zarzuty wszechstronnie stosownie do wymagań art. 77 § 1 kpa, a w szczególności ustosunkują się do zarzutów jakie w sprawie wysokości grzywny złożyły a podjęte rozstrzygnięcie co do tej wysokości zostanie w sposób przekonujący uzasadnione, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7- 9 kpa. Organ administracji mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu ustalając, że wysokość grzywny jest zgodna z prawem wymogów tych nie dopełnił, w szczególności organ II instancji mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu nie odniósł się do zarzutów w nim zawartych dotyczących wysokości grzywny nie wykazując należytej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa. Podkreślić należy, że w postępowaniu przed Sądem skarżące zarzuciły, że nałożona grzywna jest według nich za wysoka, a dochody firmy nie pozwalają na jej zapłacenie. Okoliczności te nie były przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Powyższe ustalenia oznaczają, że organ administracji rozpoznając odwołanie wydał decyzję administracyjną , która nie odpowiada wymaganiom przepisów procesowych / art. 7, art. 77 § 1 kpa /. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji przy ustalaniu wysokości grzywny zgodnie z przytoczonymi wyżej wymogami określonymi przepisami kpa rozpatrzy zarzuty skarżących co do jej wysokości zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jednocześnie działając na mocy art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane.