II SA/Gd 222/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M.-R. i F. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 30 października 2007 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 1459), odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przysługującego B.M. – R. i F. R. po ½ części, w stosunku do nieruchomości gruntowych obejmujących działkę nr [...] o powierzchni 756 m² i działkę nr [...] o powierzchni 100 m², położnych w G. przy ul. [...]. Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w dniu 7 listopada 1996 r. od A, jednocześnie z przeniesieniem własności obiektu pawilonu handlowego położonego na przedmiotowej nieruchomości (Repertorium Nr [...] roku). W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2000r.) działki nr [...] i [...] położone są w strefie przeznaczonej pod zabudowę mieszkalno – usługową. Zgodnie z treścią decyzji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Referatu Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego zmieniono sposób użytkowania części pawilonu handlowego przeznaczając go na cele mieszkalne. Po przeprowadzonej w dniu 30 października 2007 r. wizji w terenie z udziałem strony, organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest pawilonem handlowym (sklep wielobranżowy), pomieszczenia magazynowe na zapleczu pawilonu zostały zaś zaadaptowane na jeden pokój z łazienką. Mając na względzie powyższe okoliczności organ wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Podsumowując, Prezydent Miasta wywiódł, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod cele mieszkaniowe, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. M. – R. oraz F. R., żądając unieważnienia, ewentualnie uchylenia powyższej decyzji. W ocenie odwołujących się organ błędnie zinterpretował zebrany w sprawie materiał dowodowy twierdząc, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zabudowana jest pawilonem handlowym, kiedy w rzeczywistości jest to budynek, w którym znajdują się dwa lokale: mieszkalny o powierzchni 39 m2, oraz użytkowy o powierzchni 117 m2. Zdaniem odwołujących się w przedmiotowym budynku znajduje się lokal mieszkalny, o czym przesądza treść decyzji z dnia 2 kwietnia 1997 r., zmieniającej sposób użytkowania części pawilonu handlowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołujący się podnieśli, że są zameldowani w przedmiotowym budynku, natomiast obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zameldowania w budynkach handlowych, czy lokalach użytkowych. Ponadto na nieruchomości znajduje się garaż. Zważywszy na powyższe okoliczności, odwołujący się uznali, że spełnili warunki określone w art. 1 ust. 1 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 10 stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów strony, organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem o charakterze handlowym (sklep spożywczy), a tylko niewielka jego część spełnia funkcję mieszkaniową, zatem funkcja ta ma jedynie charakter uzupełniający. Wyjaśniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na komentarz do art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości pod redakcją R. Skwarło (baza LEX), w którym wskazano, że o tym, czy budynek ma charakter mieszkalny, decydować będzie pozwolenie na budowę lub pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. Nie jest konieczne, aby budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Do przekształcenia będą kwalifikowały się nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji mieszanej, mieszkaniowo-użytkowej. Natomiast nie będzie podlegała przekształceniu nieruchomość zabudowana budynkiem o innym charakterze niż mieszkaniowy, w którym cel mieszkaniowy ma charakter uzupełniający i dotyczy tylko niewielkiej części budynku. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, w których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Klasyfikacja ta nie jest wiążąca dla oceny charakteru budynku, ale może być stosowana pomocniczo. Podsumowując, Kolegium uznało, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem handlowym, którego jedynie niewielka część spełnia funkcje mieszkaniowe to nie można uznać, że nieruchomość ta jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a zatem nie zostały spełnione przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organu również fakt posadowienia na nieruchomości garażu nie zmienia charakteru jego zabudowy, która w jego ocenie ma charakter handlowy, a nie mieszkaniowy. Skargę na przedmiotową decyzję wnieśli B. M. – R. oraz F. R. żądając uchylenia, ewentualnie unieważnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta. Zażądano ponadto wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi strony postępowania podniosły argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu odwołania. Ponadto skarżący podnieśli, że Prezydent Miasta w decyzji z dnia 12 czerwca 1998 r., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych działek. Nie doszło jednakże wówczas do przekształcenia, ponieważ skarżący w tym czasie nie mieli środków finansowych na pokrycie jednorazowej opłaty z tego tytułu. Niezrozumiałym jest zatem, dlaczego Prezydent Miasta, który wcześniej wyraził na to zgodę, teraz odmówił przekształcenia. Skarżący nie podzielili również stanowiska organu, że budynkiem mieszkalnym jest budynek, którego co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej pełni funkcję mieszkalne. W ocenie stron postępowania ustawodawca nigdzie nie zamieścił definicji, która by uzasadniała takie stanowisko. Zdaniem skarżących jest to nadinterpretacja przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, że lokal mieszkalny nie zmienia on handlowego charakteru zabudowy, nawet przez fakt zameldowania tam skarżących. Organ wyjaśnił także, że uprawnienie określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługuje również osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanymi garażami, ale jedynie w takiej sytuacji, gdy dana nieruchomość zabudowana jest garażem i jednocześnie nie jest zabudowana innym budynkiem. W ocenie Kolegium inna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, kiedy to z żądaniem przekształcenia występowałyby również osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na inne cele niż mieszkaniowe (np. produkcyjne, handlowe, usługowe) i jednocześnie zabudowane garażami, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Odnosząc się zaś do decyzji z 1998r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości gruntowej obejmującej przedmiotowe działki Kolegium podkreśliło, że została ona podjęta w oparciu o przepisy innej, już nie obowiązującej ustawy, które to przepisy nie stanowią podstawy do orzekania w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji z 1998 r. stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem jej ogłoszenia i złożyły wniosek, o którym mowa wart. 2, do dnia 31 grudnia 2000r. – art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 199 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120 z zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidywały dla skuteczności przekształcenia zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając przedmiotową sprawę uznał, że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią zastosowanego w sprawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 1459), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego typu zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest interpretacja zawartego w powyższym przepisie pojęcia "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego typu zabudowę". Możliwość przekształcenia na podstawie powyższego przepisu dotyczy przede wszystkim prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Świadczy o tym zarówno literalne brzmienie przepisu, jak też uzasadnienie projektu regulacji, z którego wynika, że jej celem było objęcie procesem przekształceń jak najszerszej grupy użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, w tym zwłaszcza osób, którym w użytkowanie wieczyste oddano nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub przeznaczone na takie cele. W przekonaniu autorów projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., uzyskanie prawa własności miało stanowić dla tych osób istotną zachętę do inwestowania w nieruchomości, co niewątpliwie przyczynić się miało się do szybkiego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Z treści ustawy wynika więc, że aby skutecznie dokonać przekształcenia, nieruchomość powinna być zabudowana budynkiem mieszkalnym lub garażem, lub też znajdować się na obszarze przeznaczonym na cele mieszkaniowe w planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem o charakterze handlowym (sklep spożywczy) którym znajdują się dwa lokale: mieszkalny o powierzchni 39 m2, oraz użytkowy o powierzchni 117 m2, a także wiata zaadaptowana na garaż. Jedynie niewielka część budynku spełnia funkcję mieszkaniową, zatem funkcja ta ma jedynie charakter uzupełniający. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, z której pomocniczo skorzystały organy celem ustalenia charakteru zabudowy, budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, w których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Podsumowując, Kolegium uznało, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem handlowym, którego jedynie niewielka część spełnia funkcje mieszkaniowe to nie można uznać, że nieruchomość ta jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a zatem nie zostały spełnione przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organu także posadowienie na nieruchomości garażu nie zmienia charakteru zabudowy, która w jego ocenie ma charakter handlowy, a nie mieszkaniowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że kwestionowany przez skarżących przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności został przez organy obu instancji prawidłowo zinterpretowany, i co za tym idzie właściwie zastosowany. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia także ustawowej przesłanki "przeznaczenia na cele mieszkaniowe". Nieruchomości gruntowe były oddawane w użytkowanie wieczyste na określony cel. Sposób korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika nieruchomości powinien być określony w umowie (art. 239 k.c.). W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Treść umowy z dnia 25 kwietnia 1995 r., na mocy której skarżący uzyskali prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie określa sposobu zagospodarowania, ponieważ w tej dacie nieruchomość była już zabudowana pawilonem handlowym i stalową wiatą. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2000r.) działki nr [...] i [...] położone są w strefie przeznaczonej pod zabudowę mieszkalno – usługową. Zatem zgodnie z treścią planu należy przyjąć, że co prawda istniejąca zabudowa mieści się w granicach zakreślonych przez plan, jednakże przedmiotowa działka nie jest przeznaczona wyłącznie na cele mieszkalne. Ponadto wyjaśnić należy skarżącym, że sądy administracyjne upoważnione są jedynie do dokonywania kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa. W razie uznania, że skarga jest uzasadniona sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić. W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagali się skarżący. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.