II SA/Gd 2227/97

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Instytutu (...) w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia 31 października 1997 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty za użytkowanie wieczyste i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 24 września 1997 r., a także - zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy - zasądził od Wojewody (...) na rzecz skarżącego trzydzieści złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia 24 września 1997 r., powołując się na art. 18a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 1991 nr 44 poz. 194 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, zwolnił Instytut (...) w W. od 1998 r. z opłat z tytułu użytkowania wieczystego działki nr 141/1 o powierzchni 2,3518 ha, położonej w obrębie 4 miasta L. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego stwierdził, że Instytut działa na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, a na działce wymienionej w sentencji decyzji znajdują się budynki i urządzenia służące do jego statutowej działalności. W takiej sytuacji zgodnie z art. 18a ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych Instytut jest zwolniony z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W odwołaniu od tej decyzji Instytut (...) w W. zakwestionował oznaczenie terminu zwolnienia z opłat za użytkowanie wieczyste. Instytut twierdził, że ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. nr 75 poz. 467/, która dodała art. 18a do ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, weszła w życie w lipcu 1997 r. i od tego terminu należałoby liczyć zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste. Rozpoznając odwołanie, Wojewoda (...) decyzją z dnia 31 października 1997 r. nr G.I. 7224/82/97 utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z par. 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ opłata roczna za użytkowanie wieczyste płatna jest z góry do dnia 31 marca każdego roku, chyba że strony uzgodnią inny termin, Instytut opłatę roczną uiścił w dwóch ratach: pierwszą w dniu 30 kwietnia 1997 r. i drugą w dniu 30 czerwca 1997 r., natomiast zwolnienie jednostek badawczo-rozwojowych z opłat za użytkowanie wieczyste nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, czyli z dniem 29 lipca 1997 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż uwzględniając te okoliczności oraz fakt, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zwrotu dokonanych opłat rocznych, zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisaną decyzję Wojewody (...) Instytut (...) w W. wysunął argumenty jak w odwołaniu, twierdząc dodatkowo, iż wniesiona opłata za użytkowanie wieczyste za pół roku jest świadczeniem nienależnym. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe argumenty, wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wychodząc poza granice skargi, do czego Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są dotknięte wadą nieważności. Artykuł 18a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 1991 nr 44 poz. 194 ze zm./, dodany przez ustawę z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. nr 75 poz. 467/, nie zawiera uprawnienia dla organów administracji publicznej do orzekania w drodze decyzji o zwolnieniu jednostek badawczo-rozwojowych z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Redakcja tego przepisu /"Jednostki badawczo-rozwojowe są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego (...)"/ daje podstawy do twierdzenia, że zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste jednostek, które są w nim wymienione, następuje z mocy prawa. Przepis ten nie nadaje też organom administracji publicznej uprawnienia do stwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej wystąpienia skutku prawnego w postaci zwolnienia jednostek badawczo-rozwojowych z opłat za użytkowanie wieczyste. Należy zauważyć, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Charakter cywilnoprawny ma także opłata za użytkowanie wieczyste /uzasadnienia: uchwały NSA z dnia 20 maja 1996 r. OPK 10/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 8, uchwały SN z dnia 8 lutego 1994 r. III CZP 188/93 - OSN 1994 nr 9 poz. 169, uchwały SN z dnia 21 kwietnia 1994 r. III CZP 36/94 - OSN 1994 nr 11 poz. 209/. Co do zasady zatem spory wynikłe w związku z opłatą za użytkowanie wieczyste powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne /art. 1 Kpc oraz art. 2 par. 1 Kpc/. Jedynie w drodze wyjątku nie są rozpatrywane w postępowaniu przed sądem powszechnym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Na przykład spory co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste są rozpoznawane w szczególnym postępowaniu, które w pierwszej jego fazie toczy się przed organem administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze /art. 78 - 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. nr 115 poz. 741/. Podobnie uregulowany jest tryb rozstrzygania sporów co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste w czasie wydawania zaskarżonej decyzji /art. 43a - 43e ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Brak jednak przepisów obecnie obowiązujących, jak również obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji, które by przekazywały spór o zapłatę opłaty za użytkowanie wieczyste do rozpoznania organom administracji publicznej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w sytuacji, w której pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu powstał spór co do tego, czy użytkownik wieczysty był zobowiązany wnieść opłatę za użytkowanie wieczyste za okres od dnia 29 lipca 1997 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. Do takiego wniosku prowadzi porównanie argumentacji skarżącego z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Spór ten powinien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. (...) Uwzględniając podane wyżej argumenty, należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 24 września 1997 r. została wydana bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, a decyzja Wojewody (...) z dnia 31 października 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rozpoznając odwołanie od nieważnej decyzji utrzymano tę decyzję w mocy /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 29 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na mocy art. 55 ust. 1 tej ustawy orzeczono o kosztach sądowych.