II SA/Gd 2258/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: WSA Janina Guść Krzysztof Gruszecki Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2000 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2000 r., nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. G. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 2258/00 U z a s a d n i e n i e Starosta Powiatowy decyzją z dnia 18 listopada 1999 r. udzielił A. i K. M. pozwolenia na docieplenie i renowację elewacji frontowej budynku handlowo - mieszkalnego przy ul. [...] w A. K. oraz decyzją z dnia 4 maja 2000 r. udzielił analogicznego pozwolenia na docieplenie elewacji bocznej i tylnej tegoż budynku. Pozwolenia te nie obejmowały renowacji ani docieplenia ściany szczytowej przedmiotowego budynku, do której częściowo przylega budynek przy [...], będący własnością T. G.. W dniu 2 grudnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał prowadzenia przez A. i K. M. robót budowlanych przy docieplaniu budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpoczęto docieplanie ściany szczytowej budynku bez zgody T. G. - właściciela sąsiedniej posesji, gdyż brak jest dowodu na dysponowanie przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, z którego by wynikało, iż ściana po dociepleniu będzie się mieścić w granicach ich nieruchomości. W tej sytuacji wstrzymano roboty budowlane. Decyzją z dnia 10 grudnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, i ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał A. i K. M. zaniechanie wykonywania dalszych robót przy dociepleniu od zewnątrz ściany szczytowej przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestorzy muszą wykazać, że maja prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, udowadniając, iż ściana po dociepleniu zmieści się w granicach ich nieruchomości. Jeśli tego nie wykażą to bez zgody T. G. pozwolenia na docieplenie tej ściany nie otrzymają. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jawskim w dniu 31 lipca 2000 r., wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1a i ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. udzielił A. i K. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dociepleniu pasa ściany szczytowej budynku handlowo - mieszkalnego przy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał co następuje: Zaszła możliwość legalizacji robót, których zaniechanie nakazano decyzją [...] z dnia 10.12.1999 r., gdyż inwestor zdecydował o dociepleniu jedynie narożnika ściany szczytowej nie kolidującego z posesją przy [...]. Na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 z 1998 r. ze zm.) nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa zajęte pod drogi publiczne, nawet gdyby były własnością prywatną z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 z 1985 r. ze zm.) chodnik jest częścią drogi (ulicy), czyli także jego pas wzdłuż budynku Chopina 12 podlega pod Zarząd Dróg Wojewódzkich. Dlatego też przedmiotowy pas docieplenia narożnika budynku przy [...] znajdować się będzie od strony nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem stało się bezprzedmiotowe, gdyż wniosek A. i K. M. z 30 lipca 2000 r. z załączonym projektem docieplenia, jest wykonaniem czynności, które byłyby tą decyzją nakazane. W odwołaniu od tej decyzji T. G. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że toczy się w Sądzie Rejonowym, Wydziale Zamiejscowym Cywilno - Karnym postępowanie o rozebranie docieplenia - zgodnie ze sztuką budowlaną, z rusztowania wiszącego. Nieuchylenie decyzji byłoby wyrażeniem zgody przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na dokonywanie samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 września 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał co następuje: Inwestorzy przedłożyli, celem uzyskania zgody na wznowienie robot budowlanych, dokumentację techniczną docieplenia pasa elewacji o szerokości 1,45 m od strony budynku przy ul. [...] oraz akt notarialny stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowy pas docieplenia budynku znajduje się od strony chodnika wchodzącego w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej, to jest od strony nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Uwzględniając wniosek inwestorów z dnia 30.05.2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. l lit.a Prawa budowlanego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót polegających na wykonaniu docieplenia przedmiotowego pasa elewacji szczytowej. Wniesione odwołanie należy uznać za bezzasadne. Toczące się postępowanie sądowe ma rozstrzygnąć czy dotychczas prowadzone prace budowlane przy ociepleniu przedmiotowego budynku spowodowały szkody w mieniu skarżącego. W skardze T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że ocieplenie ze styropianu zostało postawione bez jego zgody na jego schodach, zwężając je i tym samym wejście do domu od strony ulicy oraz ścianę frontową o ok. 12 cm. Poza tym inwestorzy mimo zezwolenia na docieplenie styropianem o grubości 6 cm, zastosowali styropian o grubości ok. 12 cm. Powinni zatem ocieplenie rozebrać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd mając na uwadze ww. przepis art. 134 § 1 wziął pod uwagę z urzędu. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane polegające na wykonywaniu docieplenia budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wg art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przez roboty budowlane należało rozumieć prace polegające na budowie, a także montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei w art. 28 Prawa budowlanego ustanowiono zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 29, art. 30 i art. 31 tej ustawy. Spośród sytuacji opisanych w tych trzech ostatnich przepisach najbliższy robotom budowlanym polegającym na ociepleniu budynku, który ocieplenia dotychczas nie posiadał, jest remont budynku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie budynku nie wymagają pozwolenia na budowę z wyjątkiem remontu budynku zabytkowego, remontu obejmującego wymianę lub zamianę elementów konstrukcyjnych obiektu, instalacji gazowych i zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią oraz remontu powodującego zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta. Jednakże dodatkowe ocieplenie budynku nie mogło być uznane w stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji za remont budynku. W obowiązującym wówczas art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego wyjaśniono bowiem pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zatem wykonanie dodatkowego ocieplenia nie mogło być uznane za remont, gdyż nie jest to robota budowlana polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonaniu dodatkowego ocieplenia powstaje nowy dotychczas nie istniejący element budynku. Stwierdzenie, iż wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę nie prowadzi za każdym razem do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak z tego wynika nakaz rozbiórki może być zastosowany jeżeli w wyniku samowolnych robót budowlanych powstał obiekt budowlany lub jego część. Mając na uwadze ustawową definicją obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest oczywiste, że ocieplenie budynku, rozumiane jako dodatkowa warstwa materiału budowlanego połączona ze ścianą budynku, nie jest obiektem budowlanym. Pozostaje zatem rozważenie, czy jest to część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W potocznym znaczeniu ocieplenie budynku w podanym rozumieniu jest niewątpliwie częścią obiektu budowlanego, ściślej zaś rzecz ujmując jest częścią budynku, tak jak częścią budynku są ściany, okna, dach itp. W art. 48 Prawa budowlanego chodzi jednak o część obiektu budowlanego, na tyle samodzielną, niezależną od pozostałej Jego części, aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w tą pozostałą część obiektu. Nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego jest niewątpliwie dotkliwą sankcją dla osób, dopuszczających się samowoli budowlanej. Sankcja ta polega na obowiązku rozebrania na swój koszt samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 52 Prawa budowlanego). Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie daje jednak podstawy do uznania, że osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej może podlegać dodatkowej sankcji, która polegałaby na tym, że wykonując nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, będzie zobowiązana nadto dokonać stosownych zmian, niekiedy bardzo kosztownych, w obiekcie, który został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a który następnie został połączony z nową częścią obiektu budowlanego wykonaną samowolnie. Zatem użyte w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, iż samowolnie wykonane przez skarżącego roboty budowlane pozostają poza wszelką kontrolą organów nadzoru budowlanego. Skoro nie można zastosować art. 48 Prawa budowlanego, to istnieje podstawa do stosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zatem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może więc nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być nałożony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego nie nałożył obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lecz uznał, iż przedłożona z inicjatywy inwestora dokumentacja projektowa i inne dowody w istocie są wykonaniem tych czynności, których wykonania organ by zarządał, organ mógł na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego wydać decyzję o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Wydanie tego pozwolenia było jednak przedwczesne, gdyż organ nie dysponował opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą docieplenia przedmiotowej ściany szczytowej. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 października 1999 r., nr [...], dotyczące renowacji frontowej przedmiotowego budynku (nie dotyczące zatem przedmiotowej ściany szczytowej), z którego wynika, że teren, na którym usytuowany jest budynek znajduje się w strefie A ochrony konserwatorskiej ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta A. K.. Przepis art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego w chwili wydawania decyzji o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych stanowił, że w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenia na budowę może być wydana przez właściwy organ po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oczywistym jest, że wymóg ten powinien być spełniony nie tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Niedopełnienie tego wymogu nie pozwalało na wydanie zaskarżonej decyzji i musiała ona zostać uchylona. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze to, że wg aktualnie obowiązującego art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wymagana jest nie opinia lecz uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem wymagane jest współdziałanie organów w trybie art. 106 K.p.a. Odnosząc się do ustalenia dokonanego w zaskarżonej decyzji odnośnie wykonywania przedmiotowego ocieplenia na terenie chodnika, wchodzącego w skład drogi wojewódzkiej trzeba stwierdzić, że do dróg wojewódzkich - zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) - zalicza się drogi w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej, zaś ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2), do którego należy prowadzenie ewidencji tych dróg (art. 20 pkt 9). Chodnik jest częścią drogi, a ten jest częścią pasa drogowego, do zajęcia którego wymagana jest zgoda zarządcy drogi (art. 20 pkt 8). Przed wydaniem decyzji o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych niezbędne jest uzyskanie takiej zgody zarządcy drogi. Natomiast powoływanie się przez skarżącego na toczące się postępowanie cywilne przed Sądem powszechnym jest chybione, gdyż nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Mając na uwadze wyżej wskazane względy, przede wszystkim to, iż doszło do naruszenia przepisów art. 51 ust. 1a i art. 39 ust. 2 (obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit.a i c art. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zmianami). AW