II SA/Gd 226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi F. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego A. B. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmującej kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem podatku od towarów i usług. Przedmiotem skargi F. B. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 lutego 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 9 grudnia 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 24 maja 1990 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następujących, istotnych dla sprawy, okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia 24 maja 1990 r. Naczelnik Gminy G. na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r., nr 58, poz. 348) orzekł o ustaleniu A. M. nabywcą działek stanowiących zapas Państwowego Funduszu Ziemi - nr [...] o powierzchni 1.24 ha i nr [...] o powierzchni 0.05 ha położonych w obrębie wsi G. F. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2001 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia 27 września 2001 r. na podstawie art. 157 § 2 i § 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 maja 1990 r. uznając, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G., który wyrokiem z dnia 15 października 2003 r. w sprawie II SA/Gd 4334/01 oddalił skargę F. B. na decyzję SKO z 27 września 2001 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że skarżący kwestionując prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosił fakt zatrudnienia członków tego organu w organach administracji państwowej. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że zarzut ten w kontekście art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856) nie znajdował uzasadnienia. W 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2001 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 24 maja 1990 r. Podstawę żądania wnioskodawcy stanowiła okoliczność, że w składzie organu jako członkowie uczestniczyły osoby będące jednocześnie pracownikami Starostwa Powiatowego w S. (E. B. i H. C.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją z 30 sierpnia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 25 stycznia 2001 r. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 976/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku skargi F. B. uchylił rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające stwierdzenia nieważności. Sąd stwierdził, że organ pominął fakt, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie II SA/Gd 4334/01. Oddalając wówczas skargę wyrokiem z dnia 15 października 2003 r. Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu okoliczności wymienionych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego skutkujących stwierdzeniem nieważności. Ponadto z treści uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że skład Kolegium rozpoznający sprawę był zgodny z przepisami prawa. Zatem obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadanie czy nie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. skutkująca odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Sąd zalecił, aby ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ uwzględnił stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09. W uchwale tej wskazano: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa), wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa". Sąd zalecił również, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił także zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) mocą której uchylono art. 157 § 3 kpa. Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym odmowę wszczęcia postępowania reguluje art. 61 a § 1 kpa. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 grudnia 2011 r. utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 25 stycznia 2001 r. W podstawie prawnej postanowień przywołano m. in. art. 61 a § 1 kpa. W ich uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi na decyzję utrzymującą ja w mocy z dnia 27 września 2001 r. Z uzasadnienia wyroku oddalającego skargę wynika, że Sąd ten odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego wadliwego składu Kolegium wydającego decyzję z dnia 25 stycznia 2001 r. i związanego z tym naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) zmienionej ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 162, poz. 1124). W związku z powyższym zasadnym było załatwienie wniosku skarżącego przez odmowę wszczęcia postępowania stosownie do zalecenia Sądu wskazanego w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności. Dodatkowo organ wskazał na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA przywołanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2011 r. W skardze na postanowienie z dnia 13 lutego 2012 r. F. B. zarzucił niezrealizowanie przez organ wskazań zawartych w wyroku z dnia 7 września 2011 r. o sygnaturze II SA/Gd 976/10. Ponownie podniósł, że osoby będące w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podejmujący decyzję z dnia 25 stycznia 2001 r. (E. B. i H. C.) nie mogli być członkami tego organu z racji równoległego zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w S., co stanowiło naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Okoliczność ta wskazuje, że decyzja z dnia 25 stycznia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a zatem organ powinien był stwierdzić jej nieważność. Skarżący przedłożył dowody zatrudnienia w/w członków Kolegium w Starostwie w okresie wydawania kwestionowanej decyzji. Skarżący stwierdził, że w powyższych okolicznościach wyrok NSA z 15 października 2003 r. wydany w sprawie II SA/Gd 4334/01 nie mógł stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a przywołana uchwała składu siedmiu sędziów nie znajdowała zastosowania. Dodatkowo zarzucił, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 13 lutego 2012 r. brał udział radca prawny J. M., który do połowy 2005 r. świadczył obsługę prawną w Gminie G. "w związku z czym zajmował się sprawą A. M.". Dodatkowo również ten członek SKO "zajmował się sprawą A. M. w Urzędzie Wojewódzkim w S.". Zarzucił mu także poświadczenie nieprawdy w piśmie z 10 stycznia 2001 r. załączonym na tą okoliczność do skargi (k. 9). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazując na treść wcześniejszych swoich decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. (uchylonych wyrokiem z dnia 7 września 2011 r.) wyjaśnił, że wymienieni we wniosku pozaetatowi członkowie Kolegium orzekali w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 162, poz. 1124). Z mocy tej ustawy pozaetatowi członkowie kolegiów wybrani przed wejściem w życie tej zmiany, pełnili swoje funkcje do końca kadencji, na którą zostali powołani. To oznacza, że pomimo zatrudnienia w Starostwie w przypadku E. B. mogła ona orzekać do dnia 10 maja 2004 r., a H. C. do dnia 10 kwietnia 2001 r. Nie ma zatem mowy o naruszeniu prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. Kolegium wyjaśniło również, że radca prawny J. M. wykonując obsługę prawną Urzędu Gminy G. nie uczestniczył w opracowywaniu żadnych decyzji dotyczących A.M. i skarżącego ani nie opiniował projektów rozstrzygnięć w tych sprawach. Załączone do skargi pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 10 stycznia 2001 r. podpisane przez J. M. ma charakter informacyjny i dotyczy kwestionowanych przez skarżącego kompetencji dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska do wydawania decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Z przepisów art. 61 § 1 i 61 a § 1 kpa wynika, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2001 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 24 maja 1990 r. Decyzja z 25 stycznia 2001 r. była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi na ostateczną decyzję utrzymującą ją w mocy (decyzję z 27 września 2001 r.). Oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 października 2003 r. (II SA/Gd 4334/01) Sąd wyraźnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W tych okolicznościach organ prawidłowo - kierując się zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 7 września 2011 r. (II SA/Gd 976/10) – uznał, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Zaznaczyć należy, że przeszkodę tą stanowił – co do zasady- już sam wyrok oddalający skargę. Zbadania natomiast wymagało, czy okoliczności na które wskazywał skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. były przedmiotem uprzedniego badania i oceny Sądu rozstrzygającego sprawę II SA/Gd 4334/01. Jak wynika ze sporządzonego do wyroku z dnia 15 października 2003 r. uzasadnienia kwestia prawidłowości podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w kontekście ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych była przedmiotem oceny sądu. Okoliczność ta zatem uniemożliwiała organowi prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z dnia 25 stycznia 2003 r. i uprawniała organ do podjęcia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Niezależnie od zmiany stanu prawnego polegającej na uchyleniu art. 157 § 3 kpa aktualność zachowuje uchwała składu siedmiu sędziów I OPS 6/09 cytowana już zarówno w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2011 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Formułując swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157§ 3 kpa), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. (art. 156 § 1 kpa). Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania". W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że przeszkodą w uruchomieniu postępowania nieważnościowego jest wyłącznie ustalenie, że okoliczności z powodu których strona żąda wyeliminowania decyzji były uwzględnione przez sąd w ramach skargi i nie spowodowały jej uwzględnienia. Nie ma natomiast żadnego znaczenia ani prawidłowość oceny sądu skutkująca oddaleniem skargi (a więc czy sąd nie popełnił błędu), ani też nowe przywołane przez stronę dowody na uzasadnienie zarzutu (te ewentualnie mogłyby skutkować co najwyżej wznowieniem postępowania). Chodzi wyłącznie o sam fakt uprzedniego badania przez sąd okoliczności podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś o prawidłowość jej przesądzenia. W rozpatrywanej sprawie organ zatem prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, albowiem kwestia prawidłowości decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. pod kątem wydania jej przez uprawnione osoby była przedmiotem oceny Sądu na co wyraźnie wskazuje uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Gd 4334/01. Stwierdzenie przez Sąd, że przy podejmowaniu decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. doszło do naruszenia art. 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych musiałoby skutkować wyeliminowaniem decyzji tego organu utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy, a nie oddaleniem skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku ponownie rozpoznając sprawę zrealizowało wskazania i uwzględniło ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku II SA/Gd 976/10. W tym zakresie wbrew twierdzeniom skargi organ należycie wypełnił swój obowiązek przewidziany w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, że przedmiotem niniejszej sprawy nie były decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 2001 r. wydane po uruchomieniu i przeprowadzeniu przez organ postępowania nieważnościowego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w odniesieniu do tej decyzji nie mogły odnieść żadnego skutku i to nawet wówczas gdyby okazały się zasadne. Nie mniej jednak należy wskazać, że stawiając zarzut naruszenia tego przepisu w kontekście istnienia podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżący całkowicie pomija treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U., nr 162, poz. 1124) kilkakrotnie przywoływanego przez Kolegium w sprawie, że pozaetatowi członkowie kolegium wybrani w trybie dotychczasowych przepisów mogli pełnić swoje funkcje do końca kadencji na które zostali powołani. Fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę w sprawie II SA/Gd 4334/01 wyraźnie nie przywołał tej regulacji nie uprawnia skarżącego do twierdzenia w skardze, że wyrok z dnia 15 października 2003 r. "jako wydany z naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest nieważny i nie obowiązuje". Jeżeli chodzi o zarzuty skargi odnoszące się do członka składu Kolegium –J. M. podejmującego zaskarżone w sprawie postanowienie to zdaniem Sądu twierdzenia skarżącego nie uzasadniały przyjęcia, że osoba ta powinna w myśl przepisów art. 24-27 kpa podlegać wyłączeniu. Na koniec wskazać należy, że w opisie stanu sprawy Sąd pominął część znajdującej się w aktach organu dokumentacji nie odnoszącej się do niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (wyroki w sprawach II SA/Gd 2205/00, II SA/Gd 3304/00 dotyczyły innych decyzji administracyjnych). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.