II SA/Gd 227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Gd 227/12 Uzasadnienie Decyzja z dnia 29 czerwca 2011 r. Starosta Powiatowy na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. D. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego, jako I etapu budowy części mieszkalnej na działkach nr [...] obr[...] w M. M. K. i R. K., właściciele sąsiedniej nieruchomości, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż planowana rozbudowa doprowadzi do powiększenia skali produkcji karmy dla zwierząt w centrum osiedla domków jednorodzinnych i zwiększy uciążliwość istniejącego na nieruchomości inwestora zakładu. Nadto wskazali oni, że jako najbliżsi sąsiedzi nie zostali poinformowani o prowadzonym postępowaniu. Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 14 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 28 poz. 559 z dnia 13 marca 2006 r.) wynika, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. § 32 ust. 3 planu stanowi, że adaptuje się zabudowę istniejącą z możliwością jej uzupełnienia wyłącznie jako budynki jednorodzinne wolnostojące. Na terenie tej nieruchomości znajduje się obecnie zabudowa produkcyjna. Planowa zabudowa o charakterze garażowo-gospodarczym będzie zatem stanowiła uzupełnienia zabudowy produkcyjnej, a nie mieszkaniowej. Inwestor wskazywał, że wniosek dotyczy etapu inwestycji, która obejmie w przyszłości również przebudowę i adaptację istniejącego budynku garażowego na budynek mieszkalny. Organ stwierdził jednak, że brak jest jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości zrealizuje na tej nieruchomości zabudowę mieszkaniową i ocenił planowaną inwestycję jako sprzeczną z planem. Organ wskazał nadto, że lokalizacja usług na tym terenie wymaga opinii organu inspekcji sanitarnej, której wnioskodawca nie dołączył. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji winien zobowiązać inwestora do przedłożenia wniosku zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego, t.j. obejmującego również realizację obiektu o funkcji mieszkalnej. W skardze na powyższą decyzję M. D. podniósł zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, kwestionując stanowisko, iż projektowany budynek będzie obsługiwał funkcję produkcyjną a nie mieszkaniową. Skarżący wskazał, iż złożył do organu architektoniczno–budowlanego cały projekt zamierzenia budowlanego. Nadto skarżący podniósł zarzut błędnej wykładni § 32 ust. 3 oraz ust. 5 pkt 8 i 9 planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. obszar dzielnicy K. uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 14 grudnia 2005 r., z których to przepisów wynika możliwość etapowej rozbudowy budynków w kierunki ogrodów oraz możliwość realizacji budynków garażowych poza budynkiem podstawowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontroli w niniejszej sprawie podlega decyzja kasacyjna. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W poprzednio obowiązującym, do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanie prawnym, organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznaczało natomiast, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej części postępowania wyjaśniającego i istnieje konieczność jego przeprowadzenia, w granicach przekraczających kompetencje organu odwoławczego do prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po dokonanej zmianie treści art. 138 k.p.a. nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej jest niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakres postępowania wyjaśniającego. (vide: Andrzej Wróbel Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX) Jeżeli zatem zakres ten jest znaczny i dotyczy okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy organ winien wydać w sprawie decyzję kasacyjną. W niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał wydanie takiej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny prawidłowości zastosowania przez organ wydający pozwolenie na budowę art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiącego, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ administracji obowiązany był sprawdzić zgodność zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W sprawie wymagały wyjaśnienia wątpliwości zaistniałe w związku z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istniejącym zagospodarowaniem terenu. Plan zagospodarowania dla tej jednostki planistycznej, oznaczonej symbolem MN3, przewiduje § 32 ust. 1 przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową wolnostojącą. W § 32 ust. 3 i 4 uchwały planistycznej wskazano, że adaptuje się zabudowę istniejącą z możliwością jej uzupełnienia wyłącznie jako budynki jednorodzinne wolnostojące, w budynkach jednorodzinnych wolnostojących dopuszcza się drobne funkcje handlowe, usługi i małą gastronomię za ścisłym przestrzeganiem zasad określonych w § 9. § 9 stanowi m.in., że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania, a jeżeli sposób użytkowania obiektów nie spełnia tych wymogów podlega on zmianie w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ inspekcji sanitarnej lub ochrony środowiska przekroczenia obowiązujących norm. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek o funkcji produkcyjno-magazynowej. Projektowana inwestycja, której dotyczy wniosek polegać ma na realizacji budynku garażowo-gospodarczego, który ma zostać dobudowany do budynku produkcyjno-magazynowego. Niewątpliwie zapis planu, iż adaptuje się zabudowę istniejącą z możliwością jej uzupełnienia wyłącznie jako budynki jednorodzinne wolnostojące, wyłącza możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy zabudową o innym charakterze. Podnoszony przez skarżącego argument, iż realizacja budynku garażowo-gospodarczego stanowić ma I etap realizacji inwestycji nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowalnego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor ma możliwość etapowania inwestycji, jednak realizacja tego prawa musi następować zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowani przestrzennego. Z okoliczności sprawy nie wynika, kiedy zbudowany został obiekt produkcyjno-magazynowy, przed uchwaleniem planu, czy po jego uchwaleniu oraz czy obiekt do którego ma być dobudowany budynek garażowo-gospodarczy wybudowano legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. Okoliczności te winny zostać przez organ wyjaśnione. Zapis § 32 ust. 3 uchwały jest przepisem szczególnym w stosunku do § 32 ust. 1 uchwały. Dotyczy on bowiem obszarów zabudowanych przez uchwaleniem planu obiektami o innej funkcji niż mieszkaniowa. Umożliwia on uzupełnienie istniejącej zabudowy wyłącznie o wolnostojące budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Jeżeli budynek skarżącego został wybudowany już po wejściu w życie uchwały planistycznej, przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania. Wówczas stanowisko skarżącego o możliwości etapowania inwestycji jest słuszne, bowiem ocena zgodności z inwestycji z planem winna odbywać się w trybie art. 32 ust. 1 uchwały. W ramach przewidzianej planem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, skarżący mógłby wybudować jako budynek towarzyszący tej zabudowie budynek gospodarczo-garażowy. Możliwość taka dotyczy jednak wyłącznie działki niezabudowanej obiektem o innej funkcji niż wprowadzona planem. Ocena budowy obiektu garażowo-gospodarczego na takiej nieruchomości zawsze zostanie oceniona jako zgodna z planem. Oczywistym jest bowiem, iż inwestor nie uzyska w przyszłości pozwolenia na budowę obiektu innego niż mieszkaniowy jednorodzinny i budynek garażowo-gospodarczy będzie budynkiem uzupełniającym wyłącznie zabudowę mieszkaniową. Natomiast, jeżeli istniejący budynek wybudowano przed wejściem w życie planu, do nieruchomości znajduje zastosowanie nie § 32 ust. 1, lecz § 32 ust. 3 uchwały. Przepis ten wyklucza możliwość uzupełnienia już istniejącej zabudowy o innej funkcji w dacie uchwalenia planu niż mieszkaniowa jednorodzinna, o zabudowę inną niż mieszkaniowa. Budynek gospodarczo-garażowy z istoty swej nie jest obiektem towarzyszący wyłącznie zabudowie mieszkaniowej. Może on towarzyszyć zarówno funkcji produkcyjno-magazynowej jak i funkcji mieszkaniowej. Gospodarczo-garażowy charakter budynku nie przesądza zatem spełnienia wymogu mieszkaniowej funkcji noworealizowanego budynku. W tej sytuacji realizacja takiego budynku nie może być oceniona jako zgodna z planem. Argumenty skarżącego dotyczące etapowania inwestycji i zamiaru w przyszłości realizacji na nieruchomości obiektu mieszkalnego nie są w tym przypadku uzasadnione. Ocena zgodności inwestycji z planem nie może odbywać się warunkowo, pod warunkiem, że strona w przyszłości zrealizuje na nieruchomości obiekt mieszkaniowy. Organy wydające pozwolenia na budowę, zobligowane do zbadania zgodności inwestycji z planem nie mają możliwości wyegzekwowania od wnioskodawcy realizacji w przyszłości obiektu mieszkalnego. Na dzień złożenia wniosku, planowany obiekt garażowo-gospodarczy uzupełnia zabudowę produkcyjno-magazynową, co jest sprzeczne z postanowieniami planu, bowiem obiekty o takiej funkcji nie mogą być na nieruchomości realizowane. Organ odwoławczy słusznie zatem uchylił zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę. W sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i po dokonaniu ustaleń faktycznych ewentualnego zobowiązania strony do uzupełnienia bądź modyfikacji złożonego wniosku. Zarzut skarżącego, iż realizację obiektu uzasadnia treść § 32 ust. 5 pkt 8 i 9 planu zagospodarowania przestrzennego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis § 32 ust. 5 pkt 8 stanowi, że dopuszcza się etapowę rozbudowę budynków w kierunku ogrodów a pkt 9 stanowi, że obowiązuje zakaz realizacji na działkach dodatkowych budynków poza budynkiem podstawowym z wyjątkiem garaży i altan. Dopuszczalność etapowej rozbudowy budynków dotyczy rozbudowy budynków istniejących o przeznaczeniu zgodnym z planem i nie wpływa na ocenę zgodności z planem wnioskowanej inwestycji, która nie stanowi rozbudowy obiektu mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast zakaz realizacji na działkach dodatkowych budynków poza budynkiem podstawowym z wyjątkiem garaży i altan wyklucza możliwość realizacji poza budynkiem podstawowym, jakim na tym terenie jest dom jednorodzinny, jakichkolwiek innych budynków niż garażowe lub altany. Z normy tej nie wynika nie natomiast dopuszczalność zabudowy garażowej na terenie zabudowanym budynkiem produkcyjnym. Dodatkowo wskazać należy, iż w sprawie wyjaśnienia wymagało, co oznacza zapis planu "adaptuje się zabudowę istniejącą z możliwością jej uzupełnienia wyłącznie jako budynki jednorodzinne". W szczególności organ winien wyjaśnić, czy zapis ten oznacza możliwość pozostawienia dotychczasowej zabudowy z jej dotychczasową funkcją i możliwość jej uzupełnienia o funkcję mieszkaniową, czy też konieczność zmiany jej funkcji na mieszkaniową i możliwość uzupełnienia funkcją o takim charakterze. Niewątpliwie bowiem działalność produkcyjna polegająca na wytwarzaniu karmy dla zwierząt nie stanowi drobnej funkcji handlowej ani usług, a zatem w myśl postanowień § 23 planu nie mogłaby być na tym obszarze nowowprowadzona po uchwaleniu planu. Powoływany przez organ § 9 dotyczy jedynie takiej działalności, która jest wymieniona w § 32 ust. 4 uchwały. Możliwość zaakceptowania przez organ inspekcji sanitarnej innej funkcji niż mieszkaniowa, o jakiej jest mowa w § 9 ust. 3 uchwały, nie dotyczy zatem funkcji produkcyjnej. Uznani przez organ za stronę postępowania M. i R. K. nie brali w nim udziału, bowiem organ przesyłał zawiadomienia niewłaściwie określając nazwisko stron jako K., a korespondencja ta nie była przez strony odbierana. Dodatkowo wskazać należy, że odwołujący się wskazali w odwołaniu inny adres niż adres pod który dokonywano doręczeń. Organ winien zwrócić uwagę na tę kwestię w toku ponownego postępowania, by nie dopuścić do zaistnienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania. Nadto wskazać należy, że ewentualny brak udziału stron w postępowaniu przez organem I instancji dodatkowo potwierdza słuszność wydanej decyzji kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270 z 2012 r.), oddalił skargę jako niezasadną.