II SA/Gd 2278/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant: Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 7 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Wojewody z dnia 12 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 28 maja 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że wymienione w punkcie decyzje nie mogą być wykonane. Starosta decyzją z dnia 28 maja 2002 r. nr [...], powołując się na art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo niezabudowanej działki nr o powierzchni 0.4524 ha, położonej w Cz. przy ul. [...]. Nadto w tej samej decyzji orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, wskazanej działki oraz określono termin sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Uzasadniając swoją decyzję Starosta wskazał, że decyzją z dnia 7 listopada 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przekazało Nadleśnictwu, obecnie Nadleśnictwo, w nieodpłatne użytkowanie działkę o powierzchni 0.4541 ha, zabudowaną budynkiem mieszkalnym i gospodarczym i położoną w Cz. przy ul. [...]. Dalej wyjaśnił, że w wyniku nowego pomiaru i modernizacji mapy zasadniczej oraz odnowy ewidencji gruntów uległa zmianie numeracja porządkowa nieruchomości z nr, numeracja działki z nr o powierzchni 0.4541 ha na nr 2 o powierzchni 0.4524 ha i następnie na nr o powierzchni 0.4524. Starosta ustalił też, że w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja terenu tej nieruchomości była określona jako "teren adoptowany – zabudowa zagrodowa, rolnik indywidualny." Ponadto ustalił, że z uwagi na zły stan techniczny budynki usytuowane na tej nieruchomości zostały rozebrane około 1984 r. i do chwili obecnej działka nie jest zabudowana. Organ administracji wskazał również, że Nadleśnictwo poinformowało, iż zamierza na tej nieruchomości pobudować budynek mieszkalny dla zastępcy nadleśniczego, jednakże nie poczyniło w tym kierunku żadnych starań, w szczególności nie wystąpiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach Starosta stwierdził, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, stała się zbędna na cel określony w decyzji przekazującej ją w użytkowanie i dlatego orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu. W odwołaniu od decyzji Starosty Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie art. 2 pkt 3 oraz art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozdziału 6a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Uzasadniając odwołanie wywiedziono, że użytkowanie ustanowione decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 7 listopada 1966 r. przekształciło się w zarząd, przy czym jest to zarząd sprawowany przez Lasy Państwowe na podstawie ustawy o lasach, a nie trwały zarząd przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, zdaniem Nadleśnictwa, zarządu tego nie można wygasić na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy nie narusza ona ustawy o lasach w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz że ustawa o lasach całościowo reguluje gospodarkę nieruchomościami będącymi w zarządzie Lasów Państwowych. Ponadto podniesiono, z ostrożności na wypadek gdyby przyjęto, iż art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do nieruchomości, o którą chodzi w sprawie, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W związku z tym wskazano, że Nadleśnictwo zamierza na niej w przyszłości wybudować budynek mieszkalny z przeznaczeniem dla zastępcy nadleśniczego. Wyjaśniono też, że nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji tego celu z uwagi na trudną sytuację finansową. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 7 listopada 1966 r. przekazano nieruchomość, o którą chodzi w sprawie, w użytkowanie na cele mieszkalne oraz że Nadleśnictwo ponosiło opłaty roczne z tytułu zarządu – na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i następnie z tytułu trwałego zarządu – na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż zarząd na podstawie art. 199 ust. 2 tej ostatniej ustawy przekształcił się z dniem 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie podziela stanowiska Nadleśnictwa według którego ustawa o lasach reguluje całościowo sprawy gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. Według Wojewody art. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że jej przepisy stosuje się do nieruchomości leśnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie o lasach. Wojewoda wskazał przy tym na treść art. 2 ustawy o lasach, który, jak napisał, ogranicza stosowanie jej przepisów do lasów, za które uważa się, stosownie do art. 3 tej ustawy, niektóre tylko nieruchomości, m.in. związane z gospodarką leśną zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle. W związku z tym zauważył, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, nie jest zabudowana, co przesądza o tym, że nie mieści się w katalogu gruntów określonych jako las w art. 3 ustawy o lasach. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, jest poddana rygorom ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego konsekwencją jest uznanie, że Nadleśnictwo posiada prawo trwałego zarządu, zaś Starosta może ten trwały zarząd wygasić. Odnosząc się do podstaw wygaszenia trwałego zarządu Wojewoda stwierdził, że zbędność nieruchomości Nadleśnictwu została właściwie uzasadniona przez organ pierwszej instancji długotrwałym brakiem zabudowy oraz brakiem jakichkolwiek działań z jego strony w kierunku zagospodarowania nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego Nadleśnictwo, zastrzegając, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w odwołaniu. Skarżący powołał się przy tym także na argumentację zawartą w odwołaniu i nadto wskazał, że po wybudowaniu na nieruchomości, której dotyczy sprawa, budynku mieszkalnego dla zastępcy nadleśniczego będzie ona wykorzystywana dla potrzeb gospodarki leśnej, a zatem będzie mieścić się w pojęciu "las" w rozumieniu ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna przy czym Sąd podziela jedynie zarzut, który odnosi się do niezasadnego przyjęcia, iż istniały przesłanki zastosowania art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.). Tym samym w ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skarżącego, iż w niniejszej sprawie nie było możliwości stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących trwałego zarządu. W ocenie Sądu nieruchomość, której dotyczy sprawa, nie znajdowała się w zarządzie Lasów Państwowych w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 56 z 2000 r., poz. 679 ze zm.) z następujących powodów. Skarżące Nadleśnictwo nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego, a zatem ustalenia, iż nieruchomość, której dotyczy sprawa, została oddana Lasom Państwowym w użytkowanie na cele mieszkalne w 1966 r., że wówczas była zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym oraz że od około 1984 r. nieruchomość ta jest niezabudowana. W związku z tym ustaleniem należy stwierdzić, że Lasy Państwowe, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach, zarządzają lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Lasem w rozumieniu tej ustawy są grunty pokryte roślinnością leśną, czyli drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawione, jeżeli są przeznaczone do produkcji leśnej, stanowią rezerwat przyrody lub wchodzą w skład parku narodowego lub są wpisane do rejestru zabytków oraz także grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także grunty wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 ustawy o lasach). Zatem jeżeli grunt nie jest pokryty roślinnością leśną to może być uznany za las, gdy tej roślinności jest pozbawiony przejściowo. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż od wielu lat nieruchomość, której sprawa dotyczy, była zabudowa budynkami, co najmniej od 1966 r., i jeżeli została czegoś przejściowo pozbawiona, to tych budynków, a nie roślinności leśnej. Grunt może być uznany za las także wtedy, gdy nigdy nie był pokryty roślinnością leśną, ale pod warunkiem, że jest związany z gospodarką leśną i zajęty w określony sposób. Gdy jest to grunt niezabudowany, co ma miejsce w niniejszej sprawie, może być uznany za las, gdy stanowi linie podziału przestrzennego lasu, drogę leśną, teren pod liniami energetycznymi, miejsce składowania drewna, parking leśny. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec tego należało przyjąć, że nieruchomość, której dotyczy sprawa nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, co powoduje, że nieruchomość ta nie jest w zarządzie Lasów Państwowych w rozumieniu ustawy o lasach. Skoro zaś nie jest ona w zarządzie w tym znaczeniu, to jest w zarządzie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w trwałym zarządzie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek, zaś stosownie do treści art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741) zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy ona gospodarowania wszystkimi nieruchomościami Skarbu Państwa, zaś formułę art. 2 pkt 3 tej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że ustawa o lasach ma pierwszeństwo w stosowaniu, jednakże ustawę o gospodarce nieruchomościami stosuje się w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o lasach, czyli na przykład wówczas, gdy chodzi o regulację zarządu nieruchomością, który nie jest zarządem w rozumieniu ustawy o lasach. Zasadnie zatem organy administracji stosowały w niniejszej sprawie art. 46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tyle że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw uzasadniających zastosowanie art. 46 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Według tego przepisu właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W niniejszej sprawie za cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu należy uznać cel określony w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 7 listopada 1966 r., czyli cel mieszkaniowy. Żadne natomiast ustalone fakty nie uzasadniały przyjęcia, iż nieruchomość, której dotyczy sprawa, jest Nadleśnictwu zbędna na cel mieszkaniowy. W szczególności skoro skarżące Nadleśnictwo twierdzi, że zamierza wybudować na niej dom dla zastępcy nadleśniczego, to nie może za tym przemawiać fakt, iż nieruchomość ta pozostaje niezabudowana od około 1984 r. Okoliczność taka mogła by przemawiać za zastosowaniem art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże wymagałaby to odrębnych ustaleń, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji wezmą pod uwagę, że ustalone w sprawie fakty nie uzasadniają zastosowania art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 powołanej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonywane. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.