II SA/Gd 228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 24 sierpnia 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. J. i W. J. kwotę 5.634 (pięć tysięcy sześćset trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. J. i W. J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 24 sierpnia 2007r. w sprawie ustalenia renty planistycznej. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zw. dalej ustawą. Organ II instancji wskazał, że Burmistrz Miasta ustalił od odwołujących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości- działki nr 2/8 obręb 9 o pow. 3000m², położonej w R., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. i W. J. zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy, polegającą na przyjęciu, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy taka okoliczność nie zachodziła. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy- art. 7 kpa i 80 kpa, poprzez przyjęcie okoliczności jawnie nieprawdziwych. Wyjaśnili, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie mógł nastąpić wzrost wartości działki, gdyż działka już w planie ogólnym zagospodarowania R. zatwierdzonym uchwałą MRN z 29 marca 1990r. była przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej. Nie zaistniały więc przesłanki wymagane przez art. 36 ust. 4 ustawy. Kolegium wskazało, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo wieczysty użytkownik sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Powstanie obowiązku ww. opłaty jest uzależnione od zaistnienia następujących przesłanek: - wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, - sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu ( art. 37 ust. 3 ustawy). Organ ustalił, że ww. przesłanki zaistniały. Uchwałą nr [...] z dnia 25 sierpnia 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. dla terenu znajdującego się między ul. [...], do granicy z [...] Parkiem Krajobrazowym i Gm. R. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]), teren działki nr [...] obręb [...] znajduje się na terenie o funkcji oznaczonej jako "45MU2"- teren przeznaczony pod budownictwo wielomieszkaniowe i usługi. Uprzednio teren obejmujący ww. działkę nie był objęty planem zagospodarowania, a działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego i była wykorzystywana na cele rolnicze. W dniu 30 sierpnia 2006r. działka została sprzedana pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił początkową wartość działki przyjmując 77,04zł/m² i ustalił, że po uchwaleniu planu 1m² był warty 212zł. Różnica wartości 1m² działki stanowi kwotę 134,99zł. Uwzględniając opłatę w wysokości 30%organ I instancji określił, że opłata wynosi 121500zł. Organ II instancji wskazał, że bezspornym jest, że doszło do uchwalenia planu miejscowego, że działka skarżących leży na obszarze objętym planem i że została sprzedana jako działka pod budownictwo mieszkaniowo- usługowe. Kwestią, która wymagała wyjaśnienia było, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. W tym celu należało ustalić, czy przed uchwaleniem planu działka była działką budowlaną czy też miała inne przeznaczenie. Organ II instancji ustalił, że do 31.12.2003r. teren obejmujący działkę skarżących przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z dopuszczeniem usług zlokalizowanych wzdłuż ciągów oznaczonych graficznie symbolem A 23 MN KZ. Taki zapis wynikał z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 marca 1990r. Plan ten wygasł z dniem 31.12.2003r. Do uchwalenia kolejnego planu ww. uchwałą z dnia 25.08.2005r., teren obejmujący działkę nr [...] nie posiadał planu zagospodarowania. Zgodnie z danymi z rejestru gruntów działka ta była gruntem rolnym i była oznaczona w ewidencji gruntów jako R IV b i z produkcji rolnej nie została wyłączona. Skarżący byli świadomi, że działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego przez nich prowadzonego. Ubiegali się o stosowne zaświadczenie ten fakt potwierdzające. Nie zaprzeczają, że działka sąsiaduje z działką siedliskową, zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi stanowiącymi własność odwołujących. Odwołujący wywodzili jednak, że działka winna być traktowana jako działka budowlana, bo takie przeznaczenie miała w poprzednim planie. Organ II instancji ustalił, że działka ta mogła być traktowana jako działka budowlana jedynie w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1990r.Skoro plan ten wygasł, to brak jest podstaw do uznania, że dla tej działki nadal obowiązuje taka sama funkcja. Z dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W rozpatrywanym stanie faktycznym, jak to ustaliły organy, skoro plan zagospodarowania nie obowiązywał można uwzględnić jedynie faktyczny sposób wykorzystania terenu obejmujący działkę nr [...] obręb [...] w R., przed uchwaleniem planu. Działka ta nie była wykorzystywana pod budownictwo, a więc nie można twierdzić, że działkę tę należy traktować jako budowlaną. Zdaniem Kolegium, organ I instancji, prawidłowo ustalił rentę planistyczną związaną ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, przyjmując do porównania wartość działki przed wejściem w życie planu, jako działki siedliskowej, ustalając że mimo ,iż działka miała przeznaczenie rolne i nie była zabudowana, mogła być przeznaczona pod siedlisko. J. J. i W. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając jej: 1) wydanie bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa); 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 i 80 kpa- poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji stanu faktycznego rażąco sprzecznego ze stanem rzeczywistym, wykazanym dokumentami. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości wzrosła "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą"- art. 36 ust. 4 ustawy. Skarżący zarzucili, iż wbrew ustaleniom organów administracji w odniesieniu do działki nr [..], obręb [..] w R. nie nastąpiła jakakolwiek zmiana , gdyż już w powoływanym planie ogólnym zagospodarowania z 29 marca 1990r. była przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej. Podniesiono, że dla niniejszej sprawy znaczenie ma wyłącznie przeznaczenie działki w planie miejscowym, nie zaś zapis w rejestrze gruntów. Podniesiono również, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania w dniu 25.08.2005r. nie mógł nastąpić wzrost wartości nieruchomości, gdyż nie zmieniło się jej przeznaczenie. W świetle powyższego zaskarżone decyzje bezzasadnie powołują się na przepis art. 37 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2008r. skarżący podtrzymali zarzuty zgłoszone w skardze, akcentując również m.in. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 10 kpa wywodząc, że niezachowanie zasad miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia , iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, w sytuacji, gdy organy nie wskazały na jakich dowodach oparły się dokonując ustalenia, że przed uchwaleniem planu nieruchomość skarżących ( działka nr [...]) stanowiła siedlisko i była faktycznie wykorzystywana na działalność siedliskową Ponadto skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy z Konstytucją – z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009r. postępowanie w rozpoznawanej sprawie sądowej zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z uwagi na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone w sprawie zgodności art. 37 ust. 1 ustawy z Konstytucją . Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010r. w sprawie P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP ( Dz. U. z 2010r. nr 24, poz. 124). Postanowieniem z dnia 25 marca 2010r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia ( art. 128 § 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / § 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie. Do przesłanek tych należy, zgodnie z art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. W ten sposób w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie w również w sądowoadministracyjnym, realizowana jest zasada wzruszalności orzeczeń i aktów, statuowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony po dacie wydania ostatecznej decyzji (jak to ma miejsce rozpatrywanej sprawie), zachodzą podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiły cytowane wyżej przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy oraz ustalenie, że skarżący mają obowiązek zapłaty renty planistycznej, albowiem wartość ich nieruchomości sprzedanej w dniu 30 sierpnia 2006r. wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego uchwałą z dnia 25 sierpnia 2005r. Dla ustalenia czy i w jakiej wysokości wzrost ten nastąpił organy uwzględniały faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przez skarżących (kwestionowany w toku postępowania przez skarżących) przed uchwaleniem ww. planu, uznając, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia postanowienia planu zagospodarowania z 1990r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołane jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. 1 w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w planie miejscowym sprzed 1 stycznia 1995r. jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie tej części przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, co do której orzeczono jej niezgodność z Konstytucją RP. Skoro stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Skoro zaś to samo naruszenie prawa jest udziałem decyzji organów obu instancji, to na mocy art. 135 ww. ustawy uchyleniu podlega również decyzja organu I instancji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto stosownie do art. 152 powyższej ustawy sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktów wymienionych w wyroku w punkcie pierwszym - punkt 2/ wyroku. Nadto Sąd orzekł o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 2 powoływanej ustawy oraz na podstawie §18 ust. 1pkt 1 lit.a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) - punkt 3 wyroku. Na zasadzone koszty postępowania składają się zatem uiszczony wpis sądowy w kwocie 2000zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 3600zł oraz koszty opłat skarbowych od pełnomocnictwa. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi podstawę wznowienia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny rozpoznać ją na nowo, poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy i poprzez zastosowanie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego. Zatem organy administracji rozpoznając sprawę w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winny uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. w sprawie P 58/08. Celem dokonania tych ustaleń niezbędnym jest ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżących zarówno w planie uchwalonym w dniu 25 sierpnia 2005r, jak też w nieobowiązującym planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., na mocy art. 87 ust. 3 ustawy.