II SA/Gd 228/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 stycznia 2024 r. nr SKO.421.1099.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej "K.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania M. J. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Wójta Gminy Człuchów (dalej jako "Wójt Gminy") z dnia 14 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – S. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: 2.1. W dniu 2 listopada 2023 r. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Z orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 14 stycznia 2020 r. wynika, że matka Skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Przy czym data powstania jej niezdolności do samodzielnej egzystencji - niepełnosprawności - datuje się od 27 listopada 2019 r., czyli po ukończeniu 25 roku życia. 2.2. Wójt Gminy decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji uznał, że skoro niezdolność do samodzielnej egzystencji matki Skarżącej datuje się od 27 listopada 2019 r., to kierując się treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyznanie wnioskowanego świadczenia jest wykluczone. 2.3. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Brak było zatem podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z tego powodu, że nie został spełniony jeden warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie, że niezdolność do samodzielnej egzystencji - niepełnosprawność - datuje się od 27 listopada 2019 r., czyli po ukończeniu 25 roku życia przez matkę Skarżącej. Przytaczając treść art. 17 ust. 5 u.ś.r., organ odwoławczy wskazał, że matka Skarżącej ma 75 lat, pozostaje w związku małżeńskim z R. S., który posiada orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Matka Skarżącej jest trwale niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym oraz do samodzielnej egzystencji. Porusza się przy pomocy chodzika lub kul ortopedycznych. Nie korzysta z pieluchomajtek. Używa jedynie wkładek. Sama się ubiera. Przy codziennej toalecie pomaga jej mieszkająca w tym samym podwórku córka. Skarżąca od kilku lat nie pracuje. Nie jest rolnikiem, małżonkiem rolnika, ani domownikiem rolnika. Deklaruje, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Skarżąca oświadczyła, że sprząta, pierze, gotuje, robi zakupy, zawozi rodziców do lekarzy, załatwia sprawy urzędowe, pomaga matce w toalecie. Przy czym na wszystkie wymienione czynności poświęca około 3 godzin dziennie. W ocenie Kolegium, pomagania w toalecie, przygotowywania posiłków, czy wożenia matki do placówek medycznych, nie można określić jako sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest to raczej doraźna pomoc. Co wymaga podkreślenia, z natury rzeczy, czynności takie jak, robienie zakupów, wykupowanie leków, wożenie matki do placówek medycznych, gruntowne sprzątanie, czy pranie, nie są wykonywane codziennie. Organ uznał, że skoro strona mieszka w jednym podwórku z matką to nie przygotowuje dla matki odrębnych posiłków, lecz gotując "dla siebie" przygotowuje więcej porcji. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Skarżąca oświadczyła wprost, że poświęca opiece nad matką (i ojcem) jedynie około 3 godziny dziennie. Ma zatem realną możliwość podjęcia zatrudnienia na część etatu lub na umowę zlecenie. SKO stwierdziło, że deklarowany przez Skarżącą zakres opieki, nie wymaga od niej rezygnacji z zatrudnienia, ani niepodejmowania pracy zarobkowej. W zaistniałej sytuacji, organ uznał, że obecnie nie ma żadnego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżąca zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Brak jest zatem podstaw do przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że w przypadku matki Skarżącej nie zachodzą przesłanki do sprawowania stałej opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy całość materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 K.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania przez niewszechstronne rozważenie, a przez to nierozpatrzenie w sposób prawidłowy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzą przesłanki do konieczności sprawowania stałej opieki nad matką. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), kontrola legalności wykazała, że decyzja SKO z dnia 4 stycznia 2024 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym Dz.U. poz. 1429) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Skarżąca, jako córka, niewątpliwie należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 14 stycznia 2020 r. z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Mając na uwadze treść art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r., zasadnie uznał organ odwoławczy, iż powyższa okoliczność jest równoznaczna z posiadaniem przez matkę Skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych. Rolą organów administracyjnych w takiej sytuacji jest zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu. Wymaga to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności danej sprawy, które pozwalają na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową wnioskodawcy a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do osoby niepełnosprawnej. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W ocenie Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, jest prawidłowa. Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki, a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Warunek "stałej" opieki oznacza, że ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., codzienne ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc, a nie opieka (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 484/21). W toku przeprowadzonego postępowania (w tym wywiadu środowiskowego) ustalono, że Skarżąca kilkukrotnie w ciągu dnia udaje się do miejsca zamieszkania matki, gdzie pomaga w sprzątaniu, praniu i gotowaniu, a także robi zakupy i wozi rodziców do lekarza. Czynności te zajmują Skarżącej około trzech godzin dziennie. Matka Skarżącej samodzielnie się ubiera, przy czynnościach toalety potrzebuje pomocy. Jak wykazano w dokumentacji załączonej do skargi, matka Skarżącej korzysta z pieluchomajtek. Przy czym podniesione przez Skarżącą dopiero w skardze okoliczności świadczenia pomocy w trakcie rehabilitacji oraz świadczenia nocnej opieki nie znalazły potwierdzenia w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym i jako takie nie mogą być brane pod uwagę w ustaleniu zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, niewątpliwie matka Skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, opieki sprawowanej przez inne osoby. Jednakże należy podzielić stanowisko organu, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje go wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie wyklucza zarobkowania przez Skarżącą, choćby częściowego oraz nie wymaga całodobowej jej obecności przy matce. Większość z czynności wymienionych w wywiadzie środowiskowym nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności Skarżącej (sprzątanie, pranie, gotowanie, zakupy, wizyty lekarskie), a niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie). Matka Skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie własnego mieszkania o kulach lub chodziku ale samodzielnie, ubiera się samodzielnie. Całość pomocy świadczącej przez Skarżącą zajmuje około trzech godzin dziennie. Zakres samodzielności jej matki, choć ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres opieki nad matką nie powoduje zatem całkowitego pozbawienia Skarżącej możliwości zarobkowania. W tym miejscu wskazać należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana wyłącznie opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu, że pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką, a rezygnacją przez Skarżącą z aktywności zawodowej (na 9 lat przed dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia) i niepodejmowaniem jej, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, zaś opieka ta nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. W tym miejscu wskazać należy, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może oczywiście wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a odstąpiła ona od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką nie stanowi przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej przez Skarżącą i te dwie okoliczności nie pozostają w związku przyczynowo-skutkowym w sposób pozwalający na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego i uznanie, że brak jest przesłanek do konieczności sprawowania stałej opieki nad matką, Sąd uznaje go za bezzasadny. Organ w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej, w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe i rozpatrzył zebrany w jego wyniku materiał dowodowy, poddając go prawidłowej ocenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy.