II SA/Gd 2289/02

Dnia 19 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi W.G. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego z dnia 5 sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr OT-SMiN-403-6-1/02 z dnia 17 czerwca 2002r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 sierpnia 2002 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, powołując się na przepisy art. 13 ust. 4 i 5, art. 88 ust.2, art. 93 ust.2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86 poz.433 ze zm.), § 1 ust. 1, § 10 ust. 3 pkt 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. Rozkazów MON Nr 24) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 17 czerwca 2002 r. odmawiającą W.G. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: Wnioskiem z dnia 21 lutego 2002 r. W.G. za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wystąpił do Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o wydanie decyzji przyznającej równoważnik za brak kwatery stałej z ustawowymi odsetkami od dnia 1.01.1999 r. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem z dnia 19.04.2001 r. sygn. akt II SA/Gd 450/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez niego decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM z dnia 29 stycznia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie przydziału kwatery stałej. Wnioskodawca otrzymywał równoważnik za brak kwatery stałej, natomiast w dniu 2 grudnia 1998 r. wypłata tego świadczenia została wstrzymana. Uprzednio, pismem z dnia 17.08.2001 r. W.G. bezskutecznie wzywał Dyrektora Oddziału Terenowego WAM do wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej z ustawowymi odsetkami od dnia 1.01.1999 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano na przepis art. 88 ust.2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia ustawy w życie pobierają równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy powołanej w art. 93 ust. 1, zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Do czasu zrealizowania uprawnień, o których mowa w art. 88 ust. 2, zachowują moc dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące równoważnika pieniężnego - (art.93 ust. 2 cyt. ustawy). Organ I instancji wywiódł, iż prawo do otrzymywania równoważnika za brak kwatery przysługuje – do czasu przydzielenia kwatery lub wypłacenia ekwiwalentu za rezygnację z jej przydzielenia – żołnierzom, którzy otrzymali taki równoważnik w dniu wejścia w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podstawę do orzekania w sprawie równoważnika w drodze decyzji stanowił § 10 ust.1 pkt 1 oraz ust. 3 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. Rozkazów MON Nr 24). Organ zauważył, że nawet w przypadku gdyby W.G. pobierał równoważnik w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wskutek tego mógłby zachować prawo do jego pobierania, to przeszkodą do jego wypłaty byłby fakt przydzielenia mu decyzją z dnia 1 grudnia 1998 r. kwatery stałej w S. – której to przyjęcia zainteresowany odmówił. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 powołanego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. – wypłatę równoważnika pieniężnego wstrzymuje się od następnego dnia po wydaniu decyzji o przydziale kwatery. Odmowa zajęcia kwatery nie przywraca uprawnienia do równoważnika. W odwołaniu od decyzji organu I instancji W.G. wniósł o jej uchylenie oraz wypłatę równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podzielił argumentację zawartą w decyzji z dnia 17 czerwca 2002 r. oraz wskazał, że w myśl § 1 ust.1 cyt. zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r., równoważnik pieniężny przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę jako stałą, posiadającemu członków rodziny w razie braku możliwości przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Decyzję o przyznaniu świadczenia podejmuje się na podstawie wniosku żołnierza zawodowego o przydzielenie kwatery. Zatem warunkiem ubiegania się o wypłatę tego świadczenia jest złożony w oddziale terenowym WAM wniosek o przydział osobnej kwatery stałej. Wniosek taki W.G. wycofał w dniu 17.08.1998 r. i złożył ponownie w dniu 24.05.2000 r. Cofnięcie wniosku o przydział kwatery spowodowało, iż brak było przesłanki warunkującej wypłatę równoważnika pieniężnego określonej w § 10 ust.3 pkt 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. W ocenie organu odwoławczego, wypłata równoważnika pieniężnego od dnia 1.01.1999 r. z odsetkami nie znajduje uzasadnienia, bowiem do dnia wydania wyroku przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku tj. 19.04.2001 r., w obrocie prawnym pozostawała decyzja z 1.12.1998 r. o przydziale kwatery – a jej przydział powoduje utratę prawa do równoważnika pieniężnego. Uchylenie tej decyzji wywołuje skutki prawne od dnia wydania wyroku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.G. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz zobowiązanie organu do wypłaty równoważnika za brak kwatery stałej z ustawowymi odsetkami od dnia 1.01.1999 r. Jego zdaniem twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są niezgodne ze stanem faktycznym, albowiem nigdy nie złożył rezygnacji z przydziału kwatery stałej, a jedynie informował o możliwości jej złożenia w związku z budową domu jednorodzinnego. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19.04.2001 r. sygn. akt II SA/Gd 450/99, decyzje na podstawie których pozbawiony został równoważnika za brak kwatery zostały wydane wbrew przepisom prawa. Nadto wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, (Dz.U. Nr 86 poz.433 ze zm.) zlikwidowała świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, który był przyznawany żołnierzom zawodowym na podstawie art. 27 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19). W art. 88 ust. 2 ustawa z 22 czerwca 1995 r. przewiduje, że żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1996 r.) pobierają równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy powołanej w art. 93 ust. 1 - tj. ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Przepis ten wskazuje, że tylko ci żołnierze zawodowi uprawnieni do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej zachowują prawo do jego otrzymywania, którzy pobierali go w dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Ci natomiast żołnierze zawodowi, którzy przedtem pod rządami poprzedniej ustawy mieliby prawo do otrzymania przedmiotowego świadczenia, ale nie pobierali go w dniu wejścia ustawy z 22 czerwca 1995 r. w życie nie mogą w oparciu o przepis art. 88 ust. 2 czynić starań o uzyskanie go. Cytowany przepis przewidywał bowiem tylko kontynuację pobieranego świadczenia do określonego ustawą momentu. Art. 93 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje, że do czasu zrealizowania uprawnień, o których mowa w art. 88 ust. 2 zachowują moc dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące równoważnika pieniężnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymywał równoważnik za brak kwatery stałej, natomiast w dniu 2 grudnia 1998 r. wypłata tego świadczenia została wstrzymana. Oznacza to, że przedmiotem żądania W.G. było wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Zdaniem Sądu zachodzi zatem konieczność ustalenia, w jakiej prawnej formie sprawa o wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej ma być załatwiana. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (wyrok z 27 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 23-28/88). Zarówno przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz przepisy wykonawcze do tych ustaw nie przewidują wydania decyzji administracyjnej zarówno w sprawie wstrzymania jak i wznowienia wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 1997 r. sygn. akt I SA 1485/96 (niepublikowanym) orzekł, że decyzja wydana w czasie obowiązywania ustawy z 22 czerwca 1995 r. w sprawie dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą wymienioną w końcowej części art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą jej nieważność. Powyższy pogląd uzasadnia również sformułowanie "zachowują prawo", użyte w art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. które oznacza, iż w zakresie praw nabytych nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Nadto Sąd zauważa, iż przepisy zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. Rozkazów MON Nr 24) nawiązują do decyzyjnej formy załatwienia sprawy jedynie w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego (§ 10 ust.1 oraz ust. 3 pkt 1 zarządzenia). W zakresie wstrzymania lub wznowienia wypłaty równoważnika takiej formy rozstrzygania nie przewidziano. Zatem wstrzymanie jak i wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Dotyczą one wprawdzie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, niemniej jednak w tych przypadkach konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Zważyć przy tym należy, iż zastosowanie przez ustawodawcę takiej formy załatwienia sprawy nie pozbawia żołnierza ochrony sądowej. W przypadku bowiem gdy organ odmawia uznania jego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, osoba uprawniona, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), może wnieść skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. W świetle tego co wyżej powiedziano przyjąć należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie miały podstawy w przepisach prawa materialnego a zatem stwierdzenie ich nieważności znajduje uzasadnienie w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanych bez podstawy prawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.