II SA/Gd 229/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. - M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO.421.51.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. K. K. (dalej także jako wnioskodawczyni lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wystąpiła 22 listopada 2023 r. z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem H. K., załączając - wydane na stałe orzeczenie o jego znacznym stopniu niepełnosprawności, dokumentację medyczną oraz orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jego żony, ważne do 31 sierpnia 2024 r. Do wniosku załączono także oświadczenie matki skarżącej, z którego wynika, że przeszła trzy zawały serca, wykonano u niej zabieg koronorografii, wszczepiono jej bajpasy, a także że choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, wysoki cholesterol, rozedmę płuc, dyskopatię wielozwyrodnieniową kręgosłupa, skoliozę, zmiany zwyrodnieniowe kolan i stopę cukrzycową. W rezultacie matka skarżącej nie jest w stanie opiekować się mężem i zajmować domem, gdyż sama potrzebuje pomocy córki. Załączono także oświadczenia ojca oraz skarżącej w zakresie wykonywanej opieki. Skarżąca oświadczyła, że codziennie myje ojca, goli, zmienia pieluchomajtki, opróżnia worek cewnikowy, ubiera, zmienia pościel, gotuje posiłki i pomaga w ich spożywaniu, pomaga w siadaniu na łóżku i kładzeniu się do łóżka. Poinformowała przy tym, że na początku października 2023 r. złożono wniosek o zmianę stopnia niepełnosprawności matki. Skarżąca załączyła także świadectwo pracy, potwierdzające jej zatrudnienie jako nauczyciela w okresie od 15 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2020 r. W toku postępowania przedłożono także zaświadczenie lekarskie z 23 listopada 2023 r., że stan zdrowia matki skarżącej nie pozwala jej na sprawowanie opieki nad chorym mężem. Przeprowadzono także wywiad środowiskowy, ustalając, że ojciec skarżącej choruje przewlekle. W 2015 roku uległ wypadkowi komunikacyjnemu, leczy się z powodu schorzeń ortopedycznych, urologicznych, psychicznych i kardiologicznych, pozostając pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Jest obłożnie chory, pampersowany i cewnikowany, posiada także orzeczenie ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Żona osoby wymagającej opieki jest osobą o umiarkowanej niepełnosprawności i ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie może zapewnić mężowi należytej opieki. Opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje skarżąca, które mieszka w odległości około 20 metrów od domu rodziców. W wywiadzie wskazano, że skarżąca przychodzi do rodziców rano, myje ojca, zmienia mu pampersa, goli, ubiera, zmienia pościel, przygotowuje i podaje śniadanie – czasem ojciec wymaga karmienia, podaje leki, opróżnia worek cewnikowy. W porze obiadowej karmi ojca, zmienia pampersa, przeprowadza zabiegi higieniczne, podaje leki. Ponadto skarżąca przynosi opał, pali w piecu, sprząta, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie, całodobowo monitoruje stan zdrowia ojca. Ojciec potwierdził, ze córka sprawuje nad nim całodobową opiekę. Następnie w dniu 28 grudnia 2023 r. skarżąca poinformowała o podjętej przez ojca rehabilitacji, a także przedłożyła orzeczenie z 22 listopada 2023 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L., którym odmówiono matce skarżącej wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazując w uzasadnieniu na brak przesłanek medycznych do zmiany wydanego wcześniej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzją z 28 grudnia 2023 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych - u.ś.r.). Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium odmiennie oceniło przesłankę dotyczącą wieku, w którym powstała niepełnosprawność (art. 17 ust. 1b u.ś.r., przychylając się do stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie. Za organem pierwszej instancji Kolegium stwierdziło natomiast, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., bowiem ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o merytoryczne rozpatrzenie skargi i przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, gdyż sprawuje ona opiekę nad ojcem, a jej matka nie jest w stanie sprawować takiej opieki ze względu na zły stan zdrowia – przebyte trzy zawały, wszczepione bajpasy, ryzyko sercowo-naczyniowe, czyli zatrzymania akcji serca, dychawicę płucną, choroby kręgosłupa, stopę cukrzycową i inne choroby współtowarzyszące. Skarżąca wniosła jednocześnie o przyznanie jej prawa pomocy we wniosku wskazując, że ma urodzonego w 2022 roku syna, nadto sama jest osoba niepełnosprawną i leczy się z tytułu niedoczynności tarczycy, choroby afektywnej dwubiegunowej, głuchoty ucha prawego i niedosłuchu ucha lewego, zwyrodnieniowego złamania kręgosłupa oraz choroby przeciążeniowej kolana prawego, bierze udział w terapii psychologicznej i rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, którą utrzymano w mocy decyzję w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – w dalszym ciągu: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie przy jednoczesnym braku zaistnienia przesłanek negatywnych. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zidentyfikowały brak możliwości przyznania świadczenia ze względów podmiotowych córce osoby posiadającej znaczny stopień niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium odnośnie do zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo odmiennego stanowiska organu I instancji, decyzja tego organu, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, ostatecznie jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywne), przy braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z 6 grudnia 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec skarżącej jest żonaty, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wydano jej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a w odpowiedzi na złożony wniosek o jego zmianę - Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. wydał orzeczenie z 22 listopada 2023 r. , którym odmówiono matce skarżącej wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazując w uzasadnieniu na brak przesłanek medycznych do zmiany wydanego wcześniej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W rezultacie, nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska organów, że na gruncie niniejszej sprawy spełniona została przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie kwestionuje przy tym, że żona osoby wymagającej opieki jest osobą starszą i schorowaną. Zaliczono ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z uwagi na choroby ruchu, choroby układu oddechowego i krążenia oraz inne. Ze składanych oświadczeń wynika, że choruje na schorzenia kardiologiczne, ortopedyczne, cukrzycę. Z wydanego przez lekarza zaświadczenia z 23 listopada 2023 r. wynika też, że stan zdrowia M. K. nie pozwala na sprawowanie przez nią opieki nad mężem, jednak nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym mowa była powyżej, a tylko takie orzeczenie jest okolicznością mającą prawne znaczenie w sprawie. Nie kwestionując powyższych uwarunkowań faktycznych, wskazać zatem należy, że z prawnego punktu widzenia, fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki małżonka, który legitymuje się ("tylko") orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia innemu członkowi rodziny. Warunkiem bowiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (za: wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1126/22, CBOSA). Nie jest przy tym dopuszczalne przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (za: wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1015/22, CBOSA). Stąd też przedłożone zaświadczenie lekarskie nie może podważyć orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej. Dla porządku w tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można było w przeszłości zaobserwować istotne rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Część orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne dopuszczała odstąpienie od literalnego brzmienia tego przepisu, wskazując, że nie można oczekiwać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną od małżonka tej osoby, który z racji zaawansowanego wieku lub stanu zdrowia sam wymaga opieki i nie może sprawować jej nad innymi osobami, samemu nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21). Tę linię orzeczniczą należy jednakże uznać za nieaktualną. Zgodnie bowiem z uchwałą z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wydaną w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów tego kodeksu w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W związku z tym skład poszerzony NSA uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do obowiązującej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że treść powyższej uchwały na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, co rzutuje na określoną wykładnię tego przepisu. W rezultacie jak już wcześniej wskazano, Sąd przychyla się do stanowiska organów wskazującego, że została spełniona przesłanka negatywna w zakresie przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co uzasadnia wydaną w sprawie decyzję odmowną. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co nastąpiło w piśmie skarżącej z 13 marca 2024 r., a organ w terminie ustawowym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.