II SA/Gd 2291/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 maja 2002 r. nr [...] powołując się na art. 104 § 1 k.p.a., art.48 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z 1994 r. ze zm.) nakazał J. G. wykonać rozbiórkę tablicy reklamowej usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w W. Uzasadniając organ stwierdził, że przedmiotowa tablica reklamowa usytuowana jest przy drodze krajowej nr [...], w odległości 7 metrów od krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.), według którego obiekty budowlane przy drogach krajowych na terenie zabudowanym winny być sytuowane w odległości minimum 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast według oświadczenia skarżącego reklama istniała w chwili nabycia przez niego nieruchomości w maju 1996 r., a jej treść została przez niego dostosowana do jego potrzeb. Poprzedni właściciel nieruchomości wyjaśnił, że wzniesiona przez niego tablica reklamowa została przez skarżącego usunięta w 1999 r. w związku z budową jego tablicy reklamowej. Powołany na wniosek skarżącego świadek zeznał, że aktualnie istniejący nośnik reklamowy jest inny niż pierwotnie istniejący, nie był jednak w stanie podać roku, w którym go postawiono. Drugi świadek nie przedstawił pomimo wezwania dokumentów potwierdzających fakt wykonywania przez jego firmę reklamową czynności przy przedmiotowym nośniku. Zeznał, że ok. roku 1997 wykonał szatę graficzną reklamy skarżącego i poprzedniego właściciela nieruchomości na wspólnym nośniku konstrukcyjnym. Około 1999-2000 r. wykonywał następną zmianę grafiki. Organ uznał, że zeznania obu świadków są zbieżne i potwierdzają fakt budowy w miejscu istniejącej przed 1996 r. reklamy nowego nośnika reklamowego w 1999 r. Na jej budowę właściciel nie uzyskał pozwolenia na budowę ani też nie zgłosił właściwemu organowi zamiaru jej budowy. Skarżący nie podał adresu kolejnych świadków, wobec czego przesłuchanie ich jest niemożliwe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G. zarzucając naruszenie przez organ art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomiemie go o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków. Zdaniem skarżącego decyzja narusza również art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań wszystkich osób zgłoszonych w charakterze świadków. Skarżący stwierdził ponadto, że nie został zapoznany z protokołami zeznań świadków oraz poinformowany o terminie ich przesłuchań. Strona zarzuciła także niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Przedmiotowa tablica została zbudowana przed wejściem w życie ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującymi. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że w momencie umieszczenia tablicy była ona ustawiona w dużej odległości od jezdni, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Na skutek modernizacji drogi krajowej nr [...] odległość powyższa uległa zmniejszeniu. W piśmie z dnia 15 lipca 2002 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznania świadka oraz stwierdził, że przesłuchani dotychczas w sprawie świadkowie nie stwierdzili, iż nośnik reklamowy, tzn. stopa fundamentowa, została przez niego wylana od nowa. Na starej stopie fundamentowej dokonywane były tylko i wyłącznie kolejne zmiany (modernizacje) szaty graficznej. Skarżący stwierdził ponadto, że braki postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 września 2002 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący zapoznał się z aktami sprawy i ustosunkował się do zebranych dowodów i materiałów. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa tablica reklamowa została pobudowana w 1999 r. w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego 1994 r. przedmiotowe urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym. – budowlą. W myśl art. 28 powołanej wyżej ustawy budowa obiektów budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Zatem podjęte rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji należy uznać za prawnie uzasadnione. Poprzedni właściciel nieruchomości na której znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe oświadczył, że "tablica reklamowa mojej firmy ustawiona była w roku 1996 na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką pana G. Reklama ta została przez niego usunięta w związku z budową jego tablicy w roku 1999. Data ta utkwiła w pamięci z uwagi na fakt likwidacji mojej reklamy". W świetle powyższego wyjaśnienie skarżącego w piśmie z dnia 15 lipca 2002r. dotyczące ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów sprawy należy uznać za niewiarygodne. Odnosząc się do zarzutu, iż strona nie miała możliwości zapoznania się z zeznaniami świadków należy stwierdzić, że w trakcie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji umożliwił stronie przeglądnięcie akt sprawy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżący bez własnej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie został zawiadomiony przez organ pierwszej instancji o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ stwierdził, że w trakcie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji umożliwił stronie przeglądnięcie akt sprawy. Według skarżącego zapoznanie z materiałami dowodowymi tylko przez organ drugiej instancji nie czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności i zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań zgłoszonych przez stronę świadków. W trakcie ponownego postępowania dowodowego nie został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości, pomimo tego, że z wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie został sporządzony protokół, lecz tylko notatka służbowa bez obecności strony i umożliwienia jej zapoznania się z jej treścią. Skarżący podniósł ponadto, że tablica reklamowa ustawiona była w dużej odległości od jezdni, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Na skutek modernizacji drogi krajowej nr [...] powyższa odległość uległa zmniejszeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że skarżący brał udział w postępowaniu odwoławczym oraz miał umożliwiony dostęp do akt sprawy. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący podniósł, że nie umożliwiono mu wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów dowodowych przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Zapoznanie z materiałami dowodowymi tylko przez organ drugiej instancji nie czyni zadość zasadzie dwuinstancyjności i zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56), co wprost wynika z art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). W niniejszej sprawie organ nie powinien był odmówić przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wszystkich świadków zgłoszonych przez skarżącego i poprzestać jedynie na przesłuchaniu dwóch świadków, zwłaszcza w przypadku zaistnienia możliwości wystąpienia różnic w treści ich zeznań. Zaniedbanie organu polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu faktycznego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w dowolność, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zasadny jest argument skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji art. 10 i 79 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego o przeprowadzeniu dowodu ze świadków, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma więc znaczenia, czy strona została zapoznana z protokołami zeznań świadków i miała możliwość wypowiedzenia się co do tych dowodów, ponieważ nie są to kwestie równoznaczne. Strona ma bowiem prawo zadawać świadkom pytania i składać wnioski. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.