II SA/Gd 23/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżone postanowienie 2/ zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. H. kwotę 34zł /trzysta czterdzieści zł/ tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 października 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek zażalenia K. H. wywiedzionego od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 27 czerwca 2003 r., nr [...], uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji wyrobów z zastosowaniem żywic poliestrowych w C.. Postanowienie to zostało wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w wyniku uchylenia postanowienia tegoż organu z dnia 13 sierpnia 2003 r. nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2006 r. w sprawie II SA/Gd 1300/03. Niniejsze rozstrzygnięcie Sąd wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: We wniosku z dnia 24 stycznia 2003 r. A Spółka z o.o. w C. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji wyrobów z zastosowaniem żywic poliestrowych na działce o nr [...] przy ulicy [...] w C.. Działka, na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja ma powierzchnię 2.974 ha. Teren projektowanego zakładu zlokalizowany jest w południowo-wschodniej części C. i sąsiaduje: od strony północnej z gruntami rolnymi, od strony wschodniej – z polną drogą dojazdową, a za nią z gruntami rolnymi, od strony południowej z ulicą [...], zaś od strony zachodniej – z bocznicą kolejową. W odległości około 20 m na południowy-wschód od działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny i dalej na wschód – wzdłuż ulicy [...] – zlokalizowane są zabudowania zagrodowe. Zakład zostanie podłączony do istniejącej miejskiej infrastruktury technicznej: instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej. Wjazd na teren zakładu przewidziany został od ulicy [...]. Projektowany budynek będzie zawierał pomieszczenia biurowo-socjalne, produkcyjno-magazynowe, techniczne i salon wystawienniczy. W zakładzie produkowane będą żywice ekologiczne, tj. z ograniczoną emisją styrenu. Oprócz emisji w zakresie gazów i pyłów, projektowana inwestycja jest źródłem emisji hałasu. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że emisja hałasu na granicy południowej w porze dziennej wyniesie 47-52 dB (A), zaś w porze nocnej – 25-35 dB (A), co oznacza brak przekroczeń w zakresie dopuszczalnych standardów emisji hałasu w odniesieniu do terenu otaczającej zabudowy mieszkaniowej. Z kolei, z przeprowadzonych obliczeń stanu zanieczyszczeń powietrza z raportu wynika, że emisja w zakresie szkodliwych substancji nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji. Nie przewiduje się też występowania innych uciążliwości i emisji (wibracji, promieniowania, zanieczyszczenia wód powierzchniowych i gleby). K. H. jest właścicielem działki nr [...] w C., położonej przy ulicy [...]. Z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów miasta C. wynika, że działka nr [...], na której jest planowana realizacja przedsięwzięcia, nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] przy ulicy [...], stanowiącej własność K. H.. Obie nieruchomości sąsiadują ze sobą, choć nie jest to "bezpośrednie" sąsiedztwo, gdyż oddziela je droga. W piśmie z dnia 10 czerwca 2003 r. Burmistrz Miasta C. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. uzgodnił z zastrzeżeniami warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla analizowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone zażaleniem przez K. H.. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2003 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. H. z uwagi na brak przymiotu strony. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. w sprawie II SA/Gd 1300/03 zaskarżone postanowienie uchylił. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie przybrało niewłaściwą formę. Konsekwencją ustalenia braku przymiotu strony winna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. Abstrahując jednak od formy rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustosunkował się nadto do podnoszonego przez żalącego zarzutu dotyczącego bliskości sąsiedztwa nieruchomości, której jest właścicielem z nieruchomością, na której jest prowadzona inwestycja oraz zarzutu negatywnego oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Postanowieniem z dnia 30 października 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie odwoławcze, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii braku statusu strony odwołującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie skarżący K. H. zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przez: - uchybienie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia w kwestii, dla której przepisy prawa przewidują formę decyzji, - uchybienie przepisom art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, - uchybienie art. 7 k.p.a. przez brak podejmowania przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego, - uchybienie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie oceny prawnej dotyczącej formy rozstrzygnięcia sprawy, jakie mogło zostać wydane w dalszym postępowaniu organu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez: - naruszenie art. 1 oraz art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej przez wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla A Spółki z o.o. z zastrzeżeniami nie uwzględniającymi niekorzystnego wpływu tej inwestycji na zdrowie skarżącego, a tym samym – naruszenie obowiązków nałożonych na Państwową Inspekcję Sanitarną przez przepisy prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia umarzającego postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie, względnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podał, że stwierdzenie braku legitymacji procesowej powinno skutkować, na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzeniem postępowania odwoławczego w formie decyzji administracyjnej, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – w formie postanowienia. Zdaniem skarżącego nadto, organ odwoławczy zignorował wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2006 r. odnośnie uznania skarżącego za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z działką, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił właściwie oraz nie ocenił rozmiarów uciążliwości, jakie sprawia przedmiotowa inwestycja, oparł się bowiem w tej mierze jedynie na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który zdaniem skarżącego, jest nierzetelny. Odmowa uznania statusu skarżącego jako strony w toczącym się postępowaniu sprawia, że skarżący jest pozbawiony prawa do zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, w szczególności – z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowi podstawę ustaleń w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał skargę za zasadną choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów należało uznać za trafne. Na wstępie zauważyć należy, że niniejsze postępowanie uzgodnieniowe w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest częścią postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji status skarżącego jako strony nie był kwestionowany, czego wyrazem jest w szczególności fakt doręczenia mu rozstrzygnięcia tego organu i wymienienia go jako strony w rozdzielniku postanowienia w pkt 7. W postępowaniu odwoławczym organ administracji zakwestionował status odwołującego jako strony powołując się w szczególności na fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami – przeznaczoną pod inwestycję oraz odwołującego. W postanowieniu z 30 października 2006 r. organ odwoławczy nadto wywodzi, że realizowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie oddziaływuje negatywne na nieruchomość skarżącego, gdyż oddziaływanie to "zamyka się" w granicach przedmiotowej nieruchomości. W rozważaniach uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2006 r. omówiona została pozycja strony w postępowaniu administracyjnym i kwestia interesu prawnego w tym postępowaniu i te wywody uznać należy za aktualne również i w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak to też podkreślono w treści tegoż uzasadnienia w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu krąg podmiotowy osób legitymujących się przymiotem strony wyznacza nie tylko fakt bezpośredniego sąsiedztwa, ale również stopień uciążliwości oraz zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. O ile zatem, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, faktem bezspornym jest okoliczność, iż nieruchomość skarżącego nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, gdyż dzieli je droga., o tyle nadal otwarty pozostaje problem oddziaływania tego przedsięwzięcia na tą nieruchomość, a to w szczególności w kontekście powoływanych przez skarżącego immisji. Przymiot strony trzeba jednak oceniać pod kątem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), nie zaś jedynie w oparciu o reguły ogólne wynikające z k.p.a. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 – każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny skarżącego znajduje swe oparcie zatem również w treści art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżący argumentuje, że mimo braku bezpośredniego sąsiedztwa, immisje pochodzące z obszaru planowanej inwestycji w postaci hałasu, szkodliwych oparów i zapachów oddziaływają na jego nieruchomość i sposób korzystania z niej. Nie sposób uznać powołanej argumentacji za chybioną, zważywszy na rodzaj przedsięwzięcia oraz odległości dzielące nieruchomość skarżącego oraz nieruchomość, która jest przeznaczona na inwestycję. Obowiązek dokonania analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że nieruchomość skarżącego należy traktować jako znajdującą się w obszarze oddziaływania, a to z kolei przekłada się na jego status w postępowaniu administracyjnym jako strony. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwej formy prawnej negatywnego rozstrzygnięcia o istnieniu interesu prawnego skarżącego poprzez umorzenia postępowania odwoławczego wskazać należy, iż jest on chybiony. Przede wszystkim zgodnie z przepisem art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał w postępowaniu uzgodnieniowym postanowienie. Nadanie przez ustawodawcę powyższemu przepisowi tego rodzaju brzmienia oznacza między innymi, że w przypadku, gdy na skutek wniesienie zażalenia, orzeczenie wydaje organ odwoławczy, rozstrzygnięcie jego powinno odpowiadać rodzajom orzeczeń przewidzianych dla tego rodzaju organu w przepisie art. 138 kpa., z uwzględnieniem treści art. 126kpa, a mianowicie organ II instancji rozpoznając zażalenie merytorycznie również orzekałby w formie postanowienia. Stąd wydanie przez organ II instancji orzeczenia w formie postanowienia , w tym konkretnym postępowaniu, nie narusza prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może stanowić podstawę dla uwzględnienia zarzutu. Na marginesie też należy wskazać, że chybione są wywody skarżącego, powołującego fakt pozbawienia go statusu strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jako okoliczność wyłączającą możliwość zapoznania się z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Realizacja omawianego prawa podmiotowego, zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy, obejmuje w szczególności uprawnienie do zapoznania się z treścią raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska gwarantują "każdemu" możliwość zasięgnięcia informacji na temat środowiska i jego ochrony, w zakresie uregulowanym w treści art. 19 tejże ustawy i na warunkach uregulowanych w art. 20-24 ustawy. Brak przymiotu strony nie wyłącza zatem tego uprawnienia a skarżący w każdym przypadku ma nie tylko możliwość zapoznania się z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale i kopiowania jego treści na własny użytek. Biorąc jednak pod uwagę powyższe okoliczności, dotyczące podmiotowego zakresu niniejszego postępowania Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./. W tym stanie rzeczy na koszty postępowania zasądzone na rzecz skarżącego składają się wpis sądowy w kwocie 100zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić zawartą w treści niniejszego uzasadnienia ocenę prawną dotyczącą określenia zakresu podmiotowego niniejszego postępowania.